Polityka regionalna i fundusze strukturalne UE

Potrzeba prowadzenia wewnątrz Unii Europejskiej polityki regionalnej jest konsekwencją dużego zróżnicowania stopnia rozwoju społecznego i gospodarczego poszczególnych krajów członkowskich Unii oraz istnienia jeszcze większych dysproporcji rozwojowych pomiędzy ich regionami. Dysproporcje te mają często charakter strukturalny, wynikający z peryferyjnego położenia regionu, trudnych warunków klimatycznych i geograficznych, niedostatecznie rozwiniętej infrastruktury, niekorzystnej struktury gospodarki (z dominacją rolnictwa), niskiego poziomu kwalifikacji zawodowych ludności itp.

Grono tego typu, potrzebujących pomocy obszarów powiększyło się z biegiem czasu o dotychczas zamożne regiony przemysłowe, w których dominuje tzw. przemysł schyłkowy (górnictwo węgla, hutnictwo stali, przemysł tekstylny i stoczniowy). Przezwyciężenie zacofania strukturalnego jest rzeczą trudną, kosztowną i wymagającą zwykle długiego czasu, zaś chronienie regionów przed konsekwencjami upadku tradycyjnych gałęzi przemysłu wiąże się z dużymi nakładami inwestycyjnymi i potrzebą przekwalifikowania siły roboczej. Zdarza się, że poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej (szczególnie tych biedniejszych) nie stać jest na konsekwentne i skuteczne realizowanie takich zadań, toteż - mimo że polityka regionalna pozostaje zasadniczo w gestii indywidualnych rządów - istnieje potrzeba wspólnego działania na szczeblu wspólnotowym.

Polityka regionalna i strukturalna Unii Europejskiej jest wyrazem solidarności bogatszych krajów członkowskich (i ich regionów) z krajami (regionami) względnie uboższymi. Wraz z rozszerzaniem się Unii Europejskiej o państwa będące na niższym poziomie rozwoju gospodarczego niż założycielska "Szóstka", takie jak Irlandia, Grecja, Hiszpania i Portugalia, ta solidarność nabierała coraz większego znaczenia. Potrzeba rozwinięcia polityki regionalnej była też konsekwencją utworzenia jednolitego rynku europejskiego, w ramach którego regiony strukturalnie słabsze lub o podupadającym przemyśle znalazły się w punkcie wyjściowym, w sytuacji niekorzystnej i mogłyby nie sprostać w pełni swobodnej konkurencji ze strony regionów bogatszych.

Ewolucja polityki regionalnej

W Traktacie Rzymskim z 1957 r. powołującym EWG, polityka regionalna została potraktowana dość ogólnikowo W preambule państwa członkowskie dały co prawda wyraz swym dążeniom, "aby zjednoczyć gospodarkę narodową i wspierać jej harmonijny rozwój, zmniejszając różnice pomiędzy poszczególnymi obszarami", jednak w praktyce polityka regionalna Wspólnoty koncentrowała się na koordynowaniu polityki regionalnej państw członkowskich, mając na względzie ochronę przed ewentualnymi wypaczeniami swobody konkurencji. Na mocy Traktatu o EWG utworzono 1 stycznia 1958 r. Europejski Bank Inwestycyjny, którego statutowym celem jest wspomaganie harmonijnego rozwoju Wspólnoty.

Do pierwszego przełomu w rozwijaniu polityki regionalnej doszło w 1968 r., kiedy to przy okazji fuzji organów wykonawczych Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Euroatomu utworzono w ramach Komisji Europejskiej Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej (DG XVI). Cztery lata później, na konferencji w Paryżu postanowiono zapewnić dla celów polityki regionalnej odpowiednie środki finansowe. Nadano wówczas wymiar regionalny dwóm funduszom budżetowym - Europejskiemu Funduszowi Społecznemu (European Social Fund - EFS) i Europejskiemu Funduszowi Orientacji i Gwarancji Rolnej ( European Agriculture Guidance and Guarantee Fund - EAGGF) oraz ustalono zasady utworzenia specjalnego funduszu regionalnego. Powstał on ostatecznie - jako Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (European Regional Develpment Fund - ERDF) w 1975 r. Wszystkie środki Funduszu były rozdzielane pomiędzy państwa członkowskie według systemu kwotowego.

Dopiero od 1980 r. zarezerwowano 5 proc. całości środków na finansowanie przez Komisję tzw. działań specyficznych, o charakterze rzeczywiście wspólnotowym.

Do poważniejszej zmiany zasad funkcjonowania ERDF doszło w 1985 r. Obowiązujące kwoty krajowe w Funduszu zastąpiono wówczas tzw. widełkami interwencji, które gwarantowały poszczególnym państwom w skali trzech lat jedynie dolną granicę udziału. Wprowadzono zarazem zasadę programowania rozwoju regionalnego, oznaczającą odstąpienie od finansowania pojedynczych projektów na rzecz programów inicjowanych przez Wspólnotę lub programów krajowych, mających znaczenie dla Wspólnoty jako całości.

Wraz z podpisaniem Jednolitego Aktu Europejskiego w 1986 r. stworzono podstawy dla nowej polityki strukturalnej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, a przede wszystkim jej polityki regionalnej. Na podstawie tego porozumienia, wprowadzono do Traktatu o WE Tytuł V "Spójność ekonomiczna i socjalna", w którym mówi się o konieczności zlikwidowania dysproporcji i zacofania w rozwoju niektórych regionów Wspólnoty (Art. 130a Traktatu o WE). W dalszej konsekwencji - przeprowadzono w 1988 r. reformę trzech Funduszy Strukturalnych (ERDF, ESF i EAGGF), które od tego czasu miały funkcjonować w sposób skoordynowany. Zmianom tym towarzyszyła decyzja o zwiększeniu łącznego budżetu funduszy z 7,2 mld ECU w 1987 r. do 14,5 mld ECU w 1993 r. Za podstawowe zasady polityki strukturalnej (w tym regionalnej) Wspólnoty uznano:

koncentrację środków pod względem geograficznym i funkcjonalnym (pięć podstawowych celów); przyznanie priorytetu programom wieloletnim i działaniom strukturalnym; oparcie selekcji regionów, którym przysługuje pomoc, na kryteriach wspólnotowych (selekcji dokonuje się w przekroju trzech poziomów terytorialnego podziału krajów, określonych symbolem NUTS); ostateczne odstąpienie od systemu kwotowego na rzecz zasady współfinansowania (środki wspólnotowe mogą uzupełniać - a nie zastępować środki krajowe, udział środków wspólnotowych w całkowitych kosztach danego projektu może wynosić, w zależności od celu, od 25 do 75 proc., a w przypadku regionów w tzw. krajach kohezyjnych - nawet 80-85 proc.); partnerstwo: ścisła współpraca między Komisją a odpowiednimi władzami na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym w przygotowaniu i realizacji programów.

Ponadto, Komisja Europejska została upoważniona do występowania, w ramach określonego budżetu, z tzw. Inicjatywami Wspólnotowymi. Na tej podstawie, w latach 1989-1993 zrealizowano 15 programów, a podobną ich liczbę, zaprojektowano na okres 1994-1999.

Obowiązujące zasady polityki regionalnej zostały dodatkowo ugruntowane i rozbudowane w 1993 r, wraz z podpisaniem Traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht. Dążenie do zapewnienia zrównoważonego postępu ekonomicznego i socjalnego uznano za jedno z głównych zadań Unii. Na mocy Traktatu utworzono Fundusz Spójności (Cohesion Fund), o zakresie działania nie regionalnym, jak w przypadku istniejących Funduszy Strukturalnych, ale krajowym. Pomoc z Funduszu Spójności jest przeznaczona na finansowanie projektów w dziedzinie ochrony środowiska i inwestycje w infrastrukturę transportową państw, w których poziom PKB na jednego mieszkańca jest niższy niż 90 proc. średniej dla całej UE. Kryteria spełniły wówczas cztery państwa członkowskie: Grecja, Portugalia, Irlandia i Hiszpania.

Na mocy Traktatu z Maastricht powołano, w uznaniu znaczenia polityki regionalnej, nowy organ UE - Komitet Regionów (Committee of the Regions) Komitet jest instytucją doradczą dla Rady UE i Komisji Europejskiej, a jednocześnie pełni funkcję przedstawicielską wobec różnych instytucji, które reprezentuje. Składa się on z 222 przedstawicieli regionalnych i lokalnych osób prawnych.

Na szczycie Unii Europejskiej w Berlinie, jaki odbył się 24 i 25 marca 1999 r., w ramach dyskusji nad opracowaną przez Komisję Europejską "Agendą 2000" postanowiono utrzymać na lata 2000-2006 generalne zasady polityki strukturalnej, dążąc przy tym do poprawy efektywności wykorzystania Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. W tym celu nastąpiła koncentracja pomocy na rzecz obszarów o największych potrzebach. Unia dąży też do poprawy zarządzania funduszami strukturalnymi oraz uproszczenia ich działania i metod zarządzania. Postanowiono, że łączna wysokość środków otrzymywanych w skali roku przez poszczególne państwa członkowskie z Funduszy Strukturalnych (łącznie z Funduszem Spójności) nie może przekraczać 4 proc. krajowego PKB.

Cele polityki strukturalnej

Przyjęcie zasady koncentracji środków w ramach reformy Funduszy Strukturalnych z 1988 r. doprowadziło do ograniczenia pomocy strukturalnej i regionalnej do sześciu celów:

1. Cel: wspieranie rozwoju i dostosowań strukturalnych regionów opóźnionych w rozwoju (czyli takich, gdzie PKB na jednego mieszkańca kształtuje się poniżej 75 proc. dla całej Unii);
2. Cel: restrukturyzacja regionów, w których występuje przemysł schyłkowy (tam, gdzie stopa bezrobocia i stopa zatrudnienia w przemyśle są wyższe od przeciętnej dla Unii i gdzie zatrudnienie w przemyśle wykazuje równocześnie tendencję spadkową);
3. Cel: zwalczanie długotrwałego bezrobocia oraz umożliwianie ludziom młodym i osobom zagrożonym bezrobociem aktywnego życia zawodowego;
4. Cel: ułatwienie adaptacji pracowników do przeobrażeń zachodzących w przemyśle i do zmian w systemie produkcji;
5. Cel 5a: adaptacja struktury produkcji, przetwórstwa i zbytu w sektorze rolnym;
   Cel 5b: pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów wiejskich ( tzw. "wrażliwe" obszary wiejskie charakteryzuje niski wskaźnik PKB na jednego mieszkańca oraz dwa z poniższych wskaźników: wysoki udział zatrudnionych w rolnictwie, niskie dochody rolne, słaba gęstość zaludnienia i (lub) silna tendencja do odpływu ludności);
6. Cel: rozwój słabo zaludnionych regionów północnych w krajach skandynawskich, posiadających szczególnie trudne warunki klimatyczne (wskaźnik zaludnienia wynosi poniżej 8 osób na km2).

W wyniku decyzji szczytu Unii Europejskiej w Berlinie, liczbę tych celów zmniejszono na lata 2000-2006 do trzech:

1. Cel: wspomaganie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów opóźnionych w rozwoju (o PKB na jednego mieszkańca poniżej 75 proc. średniej dla całej Unii) oraz obszarów objętych w latach 1995-1999 Celem 6;
2. Cel: wspieranie ekonomicznej i społecznej konwersji regionów przeżywających trudności strukturalne (połączenie dotychczasowych Celów 2 i 5b. Nowy Cel 2 obejmie maksymalnie 18 proc. populacji UE;
3. Cel: pomoc na rzecz adaptacji i modernizacji polityki oraz systemów oświaty, kształcenia zawodowego oraz zatrudnienia. Podział środków będzie następował na podstawie udziału poszczególnych państw w populacji UE.

Działania strukturalne w sektorze rybołówstwa w regionach nie objętych Celem 1 są finansowane ze specjalnego Instrumentu Finansowego Orientacji Rybołówstwa (Financial Instrument for Fisheries Guidance - FIFG)

Ograniczono równocześnie do trzech liczbę programów realizowanych w ramach Inicjatyw Wspólnotowych. Są to: INTERREG (współpraca przygraniczna, międzynarodowa i międzyregionalna), EQUAL (międzynarodowa współpraca w dziedzinie przeciwdziałania wszelkim formom dyskryminacji na rynku pracy) oraz LEADER (rozwój obszarów wiejskich). Na wspólnotowe inicjatywy przeznacza się 5 proc. środków będących w dyspozycji Funduszy Strukturalnych. Ponadto, 1 proc. środków jest wykorzystywany na działania innowacyjne i pomoc techniczną.

Rozdział środków z funduszy strukturalnych wśród państw członkowskich w ramach Celu 1 i 2 opiera się na następujących obiektywnych kryteriach: procent ludności spełniający określone wymogi, dobrobyt regionu, dobrobyt całego kraju, ostrość problemów strukturalnych, a w szczególności poziom bezrobocia.

W przypadku Celu 3, wśród kryteriów, wymienionych powyżej, uwzględnia się również ostrość problemów społecznych (np. marginalizacji społecznej), poziom oświaty i kształcenia zawodowego oraz udział kobiet w rynku pracy.

Środki finansowe

Środki przeznaczane przez EWG, a później UE na politykę regionalną, a także strukturalną od 1988 r. zaczęły się szybko powiększać. W lutym tegoż roku Rada Europejska uchwaliła realne podwojenie wydatków strukturalnych Wspólnoty w okresie 1988-1993 z 7 mld ECU do 14 mld ECU w skali roku. Łączny budżet na te sześć lat wyniósł 67 mld ECU.

Odpowiednie decyzje finansowe na lata 1994-1999 podjęto w grudniu 1992 r. na szczycie UE w Edynburgu. Postanowiono prawie podwoić dostępne środki, do ok. 141,47 mld ECU (na cały ten okres), licząc w cenach stałych, w tym, na Inicjatywy Wspólnotowe zarezerwowano 12,7 mld ECU. Ponadto, do dyspozycji utworzonego na mocy Traktatu z Maastricht Funduszu Spójności, skierowano 15,5 mld ECU. Dodatkowo, Europejski Bank Inwestycyjny przeznaczył w tym czasie na pożyczki w ramach działań strukturalnych ponad 90 mld ECU.

Decyzje podjęte przez Radę Europejską w Berlinie w marcu 1999 r. nakreśliły ramy finansowe polityki strukturalnej UE na lata 2000-2006. Łączna wartość tych środków została określona na 195 mld euro, w cenach z 1999 r., w następującym rozbiciu na poszczególne lata (w mln euro):

Postanowiono ponadto, że 69,7 proc. środków zostanie przeznaczonych na Cel 1 (łącznie 135,9 mld euro), 11,5 proc. na Cel 2 (22,5 mld euro) i 12,3 proc. na Cel 3 (24,05 mld euro).

Począwszy od 2002 r. zarezerwowano też dodatkową pulę środków w kwocie 39,48 mld euro na działania strukturalne w nowo-przyjętych krajach członkowskich, w następującym rozbiciu (w mln euro):

Środki te nie mogą zostać wykorzystane na pomoc przedakcesyjną, ani też na potrzeby obecnych państw członkowskich UE.

Źródło: Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce