Polityka ochrony konsumentów Unii Europejskiej

Polityka Unii Europejskiej dotycząca ochrony konsumentów (prowadzona przez Europejską Wspólnotę Gospodarczą, a obecnie - Wspólnoty Europejskie), wynika z założenia, iż siły rynkowe na Jednolitym Rynku Europejskim nie zapewnią dostatecznego, w miarę jednolitego w poszczególnych państwach członkowskich stopnia ochrony interesów konsumentów, a w szczególności bezpieczeństwa nabywanych przez nich produktów i usług.

W relacji z producentem konsument jest zwykle stroną słabszą. Zostało to już dawno uwzględnione w systemach prawnych poszczególnych państw członkowskich WE. Odmienne tradycje społeczno-kulturalne oraz uwarunkowania polityczne sprawiły, iż narodowe uregulowania w tej dziedzinie są bardzo zróżnicowane. Niektóre kraje przyjęły system regulacyjny i stworzyły w ramach administracji państwowej silne struktury instytucjonalne, zajmujące się ochroną konsumentów. Część krajów polega w tej dziedzine na samo-regulacji i samo-dyscyplinie ze strony podmiotów gospodarczych. Uregulowania na poziomie wspólnotowym mają więc za zadanie doprowadzić do zharmonizowania ochrony konsumentów w poszczególnych krajach, zapewnić szybki przepływ informacji w ramach Jednolitego Rynku (np. o produktach niebezpiecznych), czy wspierać organizacje konsumenckie. Najczęściej stosowaną formą aktu prawnego w ramach polityki ochrony konsumentów jest dyrektywa: nakreśla ona tylko ogólne założenia i cele podjętej regulacji, pozostawiając państwom członkowskim dużą swobodę w sposobie jej wprowadzenia do krajowego porządku prawnego.

Historia polityki ochrony konsumentów w WE sięga połowy lat 70-tych. Twórcy Traktatu Rzymskiego powołującego EWG nie przewidzieli w nim stosownych zapisów na ten temat. Dopiero w 1972 r., na szczycie w Paryżu, szefowie państw i rządów krajów członkowskich wezwali do podjęcia działań na rzecz lepszej ochrony konsumentów. Realizując postanowienia szczytu, Komisja WE przedstawiła pierwszy Program działań na rzecz ochrony i informacji konsumentów, który został przyjęty przez Radę w 1975 r. W programie tym po raz pierwszy zdefiniowano pięć głównych kierunków wspólnej polityki na rzecz konsumentów, zbieżnych z pięcioma podstawowymi prawami konsumentów, za jakie uznano:

• prawo do bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;
• prawo do ochrony interesów ekonomicznych;
• prawo do odszkodowań;
• prawo do informacji i edukacji;
• prawo do reprezentacji.

Kolejne, przyjmowane później programy działań na rzecz konsumentów stanowiły w swych ogólnych zarysach kontynuację pierwszego programu. Polityka ochrony konsumentów nabrała jednak rzeczywistej wagi i dynamiki wraz z uchwaleniem i wejściem w życie w 1987 r. Jednolitego Aktu Europejskiego. Wprowadzony wówczas do Traktatu o EWG (art. 100a w ust. 3) stanowił, iż przy rozwoju rynku wewnętrznego za podstawę należy przyjąć "wysoki poziom ochrony" w dziedzinie zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony środowiska i konsumentów. Zapis ten stał się podstawą prawną polityki ochrony konsumentów we Wspólnotach Europejskich. Co więcej, Jednolity Akt Europejski zniósł wymóg jednomyślności przy podejmowaniu przez Radę decyzji w wielu kwestiach powiązanych w sposób bezpośredni, lub pośredni, z ochroną konsumentów.

Wraz z Jednolitym Aktem Europejskim polityka ochrony konsumentów stała się częścią kompleksowej polityki mającej na celu zakończenie budowy rynku wewnętrznego. Uruchamiane w końcu lat 80-tych oraz na początku lat 90-tych programy koncentrowały się zaś na zapewnieniu konsumentom należytej reprezentacji (tak na szczeblu krajowym, jak i wspólnotowym), dbałości o dostęp do informacji, bezpieczeństwie produktów oraz ochronie interesów konsumentów w zawieranych przez nich umowach.

Dalszy rozwój wspólnotowej polityki ochrony konsumentów nastąpił wraz z podpisaniem oraz wejściem w życie 1 listopada 1993 r. Traktatu z Maastricht, który do Traktatu o WE wprowadził nowy Tytuł XI - "Ochrona konsumenta". Polityka ochrony konsumentów uzyskała wówczas rangę samodzielnej polityki, niezależnej od polityki rynku wewnętrznego. Stworzyło to podstawy do zainteresowania się przez Wspólnotę nowymi tematami ważnymi dla konsumentów, m.in. usługami finansowymi (w tym kredytem dla konsumentów), prawem żywnościowym, umowami na odległość, reklamą porównawczą itd. Wraz z pojawieniem się choroby BSE, szczególny nacisk położono na ochronę zdrowia konsumentów i bezpieczeństwo żywności. Odpowiedzialność istniejącej wcześniej w strukturach Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej XXIV ds. konsumentów została rozszerzona w 1997 r. o ochronę zdrowia (obecnie jest to Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów). Zreorganizowano pracę komitetów naukowych pełniących rolę konsultacyjną, wprowadzono nowe procedury oceny ryzyka, zreorganizowano sposób funkcjonowania w strukturach Komisji Europejskiej Biura ds. Żywności i Weterynarii (Food and Veterinary Office).

Nowe bodźce do rozwoju polityki ochrony konsumentów stworzył Traktat Amsterdamski. Zmieniony w jego wyniku art. 199a Traktatu o WE (art.153 w wersji skonsolidowanej), wyszczególnia wszystkie cele polityki ochrony konsumentów prowadzonej przez Wspólnotę, a ponadto stwierdza, iż ochrona konsumentów powinna być brana pod uwagę przy nakreślaniu i wprowadzaniu w życie wspólnotowej polityki we wszelkich obszarach. W trakcie realizacji znajduje się obecnie trzyletni plan na lata 1999-2001, w którym przewidziano trzy główne kierunki działań: wzmocnienie reprezentacji interesów konsumentów (bardziej efektywny proces konsultacyjny na różnych szczeblach) i edukacji konsumenckiej (kampanie informacyjne, rozbudowa sieci centrów informacyjnych i doradczych dla konsumentów); ochrona zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów (stała, naukowa analiza ryzyka zdrowotnego, odpowiednia legislacja gwarantująca większe bezpieczeństwo, większa sprawność działania w sytuacjach kryzysowych); ochrona interesów ekonomicznych konsumentów (w szczególności uwzględnianie interesów konsumentów w prowadzonej przez Wspólnotę polityce w innych dziedzinach, takich jak telekomunikacja czy transport oraz przy reformowaniu Wspólnej Polityki Rolnej).

Bezpieczeństwo i ochrona zdrowia

Głównym wspólnotowym aktem prawnym wprowadzającym ogólne wymogi bezpieczeństwa produktów jest Dyrektywa Rady nr 92/59/EWG z 22 czerwca 1992 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa wyrobów. Jej celem jest zapewnienie, aby w obrocie na terenie Wspólnoty znajdowały się wyłącznie bezpieczne towary. Dyrektywa odnosi się do wszystkich produktów przemysłowych i żywnościowych, których wymogi bezpieczeństwa nie są określone przez przepisy szczegółowe. Nakłada ona na producentów obowiązek informowania konsumentów o ewentualnych zagrożeniach związanych z używaniem produktu, obserwowania i badania wyrobów po wprowadzeniu ich do obrotu, ostrzegania użytkowników o ewentualnych dostrzeżonych wadach i związanym z tym niebezpieczeństwie, a także wycofania niebezpiecznych produktów z rynku. W razie braku regulacji na szczeblu Wspólnoty, produkt uważa się za bezpieczny, jeśli odpowiada on szczegółowym przepisom prawnym państwa członkowskiego, na terenie którego jest dystrybuowany. Od 1987 r. państwa WE obowiązuje - na mocy orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości - tzw. zasada wzajemnego uznania (produkty wytworzone zgodnie z prawem w jednym państwie członkowskim i wprowadzone tam na rynek mogą być sprzedawane we wszystkich innych państwach członkowskich).

Ogólne zasady bezpieczeństwa produktów znajdują rozwinięcie w tzw. dyrektywach technicznych, dotyczących poszczególnych grup towarów konsumpcyjnych (np. kosmetyki, zabawki, leki, tekstylia, środki wybuchowe do użytku cywilnego i in.).

Ważną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa konsumentów na terenie WE odgrywa System Szybkiego Ostrzegania (Rapid Alert System), wprowadzony Decyzją Rady nr 133/84/EWG z 2 marca 1984 r. o wspólnotowym systemie szybkiej wymiany informacji o zagrożeniach wynikających z używania produktów konsumpcyjnych. System ten był następnie kilkakrotnie zmieniany kolejnymi decyzjami Rady, a w 1994 r., na mocy Dyrektywy z 29 czerwca 1992 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa wyrobów, został włączony do wspólnotowego systemu informacji i nadzoru (Rapid exchange of information system - RAPEX). Zakłada on, iż każde państwo członkowskie odpowiada za zapewnienie zgodności z wymogami bezpieczeństwa produktów znajdujących się w obrocie na jego terytorium. W ramach systemu działają dwie sieci (ds. produktów żywnościowych i nieżywnościowych), a nadzór nad organizacją i sprawnością sieci sprawuje Komisja Europejska. W przypadku zagrożenia związanego z pojawieniem się na rynku jakiegoś państwa niebezpiecznych produktów, dane państwo członkowskie ma obowiązek powiadomić o tym niezwłocznie Komisję Europejską, która przekazuje ostrzeżenie pozostałym członkom WE.

Interesy ekonomiczne konsumentów

Drugim wspólnotowym aktem prawnym o bardzo szerokim zakresie działania i podstawowym znaczeniu dla ochrony konsumentów jest Dyrektywa Rady nr 85/374/EWG z 25 lipca 1985 r. ustalająca zasady odpowiedzialności za wadliwy produkt. Produkt uznaje się za wadliwy, jeśli nie gwarantuje on bezpieczeństwa, którego można byłoby oczekiwać na podstawie: jego prezentacji, sposobu użycia zgodnie z przeznaczeniem oraz wiedzy i nauki w momencie wprowadzania produktu na rynek. Odpowiedzialność producenta za szkodę spowodowaną przez wadliwy produkt oparta jest na zasadzie ryzyka, tj. nie zależy od winy producenta. W przypadku powstania szkody, konsument nie musi udowadniać ewentualnych braków w towarze; to producent, jeśli chce uniknąć odpowiedzialności, musi wykazać, iż jego towar jest pozbawiony wad. Wraz z producentem, odpowiedzialność solidarną w przypadku powstania szkody ponoszą dostawcy poszczególnych elementów wchodzących w skład wyrobu finalnego, a także dystrybutor oraz importer produktu.

W sektorze usług, jedną z podstawowych regulacji z zakresu ochrony konsumentów jest natomiast Dyrektywa Rady 93/13/EWG z 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych klauzul umownych w umowach zawieranych z konsumentem. Za "nieuczciwe" uważa się postanowienia umów sprzeczne z wymogami dobrej wiary i powodujące niekorzystną dla konsumenta, znaczącą nierówność praw i obowiązków stron. Dyrektywa stosuje się do tych umów konsumenckich, w których klauzule umowne zostały konsumentowi narzucone (nie zostały indywidualnie wynegocjowane). Ochronę konsumenta w przypadku pewnych rodzajów umów, w których interes konsumenta może być szczególnie narażony, spełniają dyrektywy szczegółowe odnoszące się m.in. do sprzedaży na odległość, sprzedaży poza siedzibą przedsiębiorstwa, kredytów konsumenckich, prawa użytkowania nieruchomości na zasadzie time-sharing, obowiązków sprzedawców pakietów turystycznych, praw turystów korzystających z usług towarzystw lotniczych, umów ubezpieczeniowych i in.

Informacja i edukacja

Do wspólnotowych regulacji służących ochronie interesów ekonomicznych konsumentów, a zarazem zapewniających im należytą informację należą: Dyrektywy: nr 79/581/EWG z 19 czerwca 1979 r. w sprawie ochrony konsumenta poprzez umieszczanie ceny na środkach spożywczych oraz nr 88/314/EWG z 7 czerwca 1988 r. w sprawie ochrony konsumenta poprzez umieszczanie cen na towarach nie będących środkami spożywczymi. Dyrektywy te ustalają obowiązek widocznego i łatwego do rozpoznania umieszczania cen sprzedaży i (ewentualnie) cen jednostkowych produktów.

Podobną funkcję spełnia zestaw regulacji odnoszących się do etykietowania i oznakowania produktów, w tym sprzętu gospodarstwa domowego, napojów, obuwia, kosmetyków, produktów żywnościowych, produktów organicznych, lekarstw i produktów paramedycznych, substancji i preparatów niebezpiecznych, wyrobów tytoniowych, wyrobów tekstylnych, produktów zmodyfikowanych genetycznie itd. Jedną z najważniejszych w tej grupie jest Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2000/13/WE z 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstwa państw członkowskich odnoszącego się do etykietowania, prezentacji i reklamy produktów spożywczych przeznaczonych do sprzedaży konsumentowi finalnemu.

Prawo wspólnotowe wprowadziło też specjalne rodzaje oznakowania niektórych produktów, informujące o specyficznych cechach tych produktów i mające ułatwić konsumentom wybór, jak np. oznaczenie pochodzenia towaru, zgodność ze standardami europejskimi (EC), etykiety ekologiczne (eco-label) itd.

Kolejny kompleks regulacji związanych z ochroną konsumenta, w tym z prawem do wiarygodnej informacji, tworzą przepisy odnoszące się do reklamy. Najważniejsze z nich zostały zawarte w Dyrektywie nr 84/450/EWG z 10 września 1984 r. w sprawie ujednolicenia przepisów prawnych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących reklamy wprowadzającej w błąd , zmienionej Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 97/55/WE z 6 października 1997 r. (wnoszącą nowe przepisy dotyczące reklamy porównawczej).

Generalnie rzecz biorąc, uważa się, iż konsumentom należy umożliwić dokonywanie świadomego wyboru poprzez rzetelną informację o cechach i cenach oferowanych towarów, właściwą informację o najefektywniejszej i najbezpieczniejszej metodzie ich użytkowania, a także informację o procedurze dochodzenia roszczeń z tytułu reklamacji. Wspólnotowa polityka ochrony konsumentów stawia sobie również za zadanie funkcje edukacyjne w zakresie zdobywania i przetwarzania informacji przez konsumenta, a także kształtowanie świadomości konsumentów w odniesieniu do ich praw i obowiązków. Funkcje te są realizowane głównie we współpracy z narodowymi federacjami organizacji konsumenckich. Na szczeblu wspólnotowym przygotowano kilka kolejnych edycji europejskiego przewodnika konsumenckiego po jednolitym rynku, a także sponsorowano wydanie przewodników krajowych oraz sektorowych. Utworzono też sieć kilkunastu Europejskich Centrów Konsumenckich (Euroguichets).

Reprezentacja i rozstrzyganie sporów

We WE przyjęto zasadę, że konsumenci i ich przedstawiciele powinni mieć zagwarantowaną możliwość współuczestnictwa w podejmowaniu dotyczących ich decyzji począwszy od szczebla lokalnego, poprzez regionalny i krajowy, a skończywszy na szczeblu wspólnotowym. Już w 1962 r. utworzony został w Brukseli Komitet Kontaktowy Konsumentów (będący reprezentacją ponadnarodową), który w 1973 r. przekształcił się w Komitet Konsultacyjny Konsumentów, a ten z kolei w 1990 r., - w Konsumencką Radę Konsultacyjną. Konsumenci są również reprezentowani w Grupie III (skupiającej różne grupy interesów) 222-osobowego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego - instytucji pełniącej funkcję doradczą wobec Rady UE i Komisji Europejskiej.

Ochrona praw konsumentów musi iść w parze z zapewnieniem im dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Korzystanie przez konsumentów z normalnej drogi sądowej może zaś być często utrudnione w związku ze skomplikowaną procedurą, kosztami postępowania, długością oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy itd. Dlatego też w wielu państwach członkowskich wprowadzono uproszczone procedury sądowe odnoszące się do sporów "o niewielkiej wartości", lub ustanowiono specjalny system rozstrzygania sporów konsumenckich drogą mediacji, ugody lub poprzez arbitraż. Komisja Europejska opowiedziała się w Zielonej Księdze z 1997 r. za rozstrzyganiem sporów konsumenckich na drodze pozasądowej. Działając na rzecz upowszechnienia i ułatwienia takich rozstrzygnięć, Komisja przygotowała w 11 oficjalnych językach UE formularz skargi konsumenckiej, a także wydała Zalecenie nr 98/257/WE w sprawie zasad odnoszących się do ciał odpowiedzialnych za rozstrzyganie sporów konsumenckich na drodze pozasądowej (zasada niezależności, przejrzystości, przeciwstawności, efektywności, zgodności z prawem, wolności i reprezentacji).

Źródło: Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce