Powrót | 1 strona Forum | Zarządzanie | Eksport | Linki | Autorzy Kontakt Szukaj |
|
Subsydiarność. |
Subsydiarność |
Subsydiarność jest jedną z podstawowych zasad ustrojowych Unii Europejskiej. W uproszczeniu zasada ta oznacza, że na szczeblu wspólnotowym powinny być podejmowane tylko te działania, które zapewniają większą skuteczność i efektywność, niż w przypadku, gdyby prowadzenie stosownych akcji pozostawić w wyłącznej kompetencji rządów poszczególnych państw członkowskich. Tak więc, subsydiarność - w kontekście Unii Europejskiej - odnosi się z jednej strony do podziału zadań między organami Wspólnot Europejskich a administracjami rządowymi (również władzami regionalnymi lub lokalnymi), a z drugiej - dotyczy zakresu prawodawstwa wspólnotowego, zarówno w aspekcie tematyki, jak i charakteru regulacji.
Należy dodać, że subsydiarność jest zarazem bardzo ważną cechą ustrojową demokratycznych państw, które tworzą Unię Europejską. W kontekście narodowym oznacza ona, że wszelkie decyzje powinny zapadać na szczeblu możliwie najbliższym obywatelom, a więc raczej w gminach, regionach itp. niż w centrum administracyjno-rządowym.
Idea subsydiarności sięga swymi korzeniami czasów starożytnych. Wywodzi się ona z filozofii polityki i przewija się przez cały nurt europejskiej myśli politycznej. Obecna też jest w nauce Kościoła. Termin "subsydiarność" wywodzi się z łacińskiego słowa subsydium, oznaczającego pomoc, wsparcie, siły rezerwowe. Sam ten termin sugeruje więc, że władza powinna mieć znaczenie pomocnicze, wspierające w stosunku do działań jednostek, które ją ustanowiły. Koncepcja subsydiarności - w odniesieniu do państwa - zakłada wobec tego istnienie społeczeństwa obywatelskiego, zaangażowanego w rozwiązywanie swoich problemów. Przenosząc to rozumowanie na szczebel wspólnotowy dochodzimy do wniosku, że Unia Europejska jest powołana do spełniania celów, z którymi wchodzące w jej skład państwa nie poradziłyby sobie równie dobrze w pojedynkę, lub w gronie kilku państw. W ten oto sposób zasada subsydiarności legitymizuje sens istnienia Unii Europejskiej, a zarazem podkreśla jej demokratyczny charakter.
Umocowanie traktatowe |
Od początku swego istnienia, Wspólnoty Europejskie uwzględniały zasadę subsydiarności, chociaż nie znajdowała ona przez dłuższy czas odzwierciedlenia w zapisach traktatowych.
Zasada subsydiarności została wprowadzona do uregulowań ustawowych Wspólnot Europejskich dopiero przez Traktat z Maastricht (http://www.europa.eu.int/abc/obj/treaties/en/entoc01.htm)
z 7 lutego 1992 r. Fakt ten był interpretowany jako wyraz kompromisu pomiędzy tzw. eurosceptykami, którzy nie chcieliby dopuścić do dalszego rozwoju uprawnień na szczeblu wspólnotowym i opowiadają się za integracją na zasadzie w miarę luźnej współpracy państw członkowskich, a tzw. euroentuzjastami - widzącymi przyszłość europejskiej integracji w stworzeniu Europy federalnej.
Artykuł 3b Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (http://europa.eu.int/abc/treaties_en.htm; http://www.cie.gov.pl/tem/akty.html)
(według tekstu ustalonego w Maastricht) odnosi się do zasady subsydiarności w sposób następujący: "Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem i celów w nim wyznaczonych. W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań, mogą one zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie".
Odniesienia do zasady subsydiarności są też obecne w Preambule Traktatu o Unii Europejskiej: "Sygnatariusze....gotowi kontynuować proces tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi, zgodnie z zasadą subsydiarności... postanowili ustanowić Unię Europejską". Z kolei zgodnie z Artykułem A, "..Niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane na szczeblu jak najbliższym obywatelowi...", a Artykuł B stanowi, iż "...Cele Unii będą osiągane w oparciu o niniejszy Traktat, zgodnie z przewidzianymi w nim warunkami i harmonogramem, poszanowaniem zasady subsydiarności określonej w artykule 3b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską..." .
Zasięg działania Artykułu 3b Traktatu o WE (a więc zasady subsydiarności) jest ograniczony - jak wynika z treści tego artykułu - do dziedzin, w których Wspólnota nie ma wyłącznych kompetencji. Takie wyłączne kompetencje posiada zaś Wspólnota w prawie wszystkich kwestiach dotyczących rynku wewnętrznego, w tym: polityce handlowej (http://europa.eu.int/comm/trade/index_en.htm), eliminacji przeszkód w funkcjonowaniu podstawowych wolności (swobody przepływu towarów (http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/goods/index.htm),
usług (http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/services/services/), pracowników (http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/people/index.htm)
i kapitału (http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/index.htm), organizacji rynków rolnych (http://europa.eu.int/comm/dg06/markets/index_en.htm), reguł konkurencji (http://europa.eu.int/pol/comp/index_en.htm), ochronie zasobów rybnych, a także odnośnie podstawowych elementów polityki transportowej (http://europa.eu.int/pol/trans/index_en.htm).
Poza dziedzinami, w których Wspólnota cieszy się wyłącznymi kompetencjami, pierwszeństwo kompetencyjne należy do państw członkowskich. Zgodnie z cytowanym powyżej Art. 3b Traktatu o WE, proponowane działania są podejmowane przez Wspólnotę tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim nie mogą być skutecznie zrealizowane przez państwa członkowskie. Ocena możliwej skuteczności działań podejmowanych w pojedynkę oraz wspólnie należy zasadniczo do Komisji Europejskiej (http://europa.eu.int/comm/index_en.htm), która ma wyłączność inicjatywy legislacyjnej we Wspólnotach Europejskich.
Ogólne Stanowisko Rady Europejskiej z Edynburga |
W niecały rok po zawarciu Traktatu z Maastricht, Rada Europejska zgromadzona w Edynburgu w grudniu 1992 r. przyjęła Ogólne Stanowisko w sprawie realizacji zasady subsydiarności i zastosowania Artykułu 3b Traktatu o WE. Dokument ten zawiera dość szczegółową interpretację wspomnianego Artykułu oraz wytyczne w kwestii badania zgodności propozycji działań Wspólnoty z postanowieniami tego Artykułu. Podejmuje próbę sprecyzowania wynikających z zasady subsydiarności obowiązków poszczególnych instytucji WE. Rada Europejska przedstawiła również propozycje zmodyfikowania niektórych istniejących przepisów oraz wprowadzenia nowych. Zaproponowano zarazem zawarcie międzyinstytucjonalnego porozumienia na temat współpracy w przestrzeganiu zasady subsydiarności między Parlamentem Europejskim, Radą UE i Komisją Europejską.
Rada Europejska zapowiada podejmowanie przez Komisję szerszych konsultacji poprzedzających złożenie każdej propozycji legislacyjnej, w tym konsultacji z państwami członkowskimi. Komisja Europejska, zgodnie z przyjętą procedurą, została zobowiązana do uzasadniania zgodności jej inicjatyw legislacyjnych z zasadą subsydiarności, a w przypadkach, kiedy zostanie to uznane za konieczne - powinna dołączyć do swych propozycji memorandum wyjaśniające. Ponadto, Komisja Europejska została zobowiązana do przedkładania Radzie Europejskiej i Parlamentowi Europejskiemu, za pośrednictwem Rady ds. Ogólnych, corocznych raportów na temat przestrzegania w Unii Europejskiej zasady subsydiarności.
Rada Europejska stwierdziła w swym Ogólnym Stanowisku, że zasada subsydiarności nie odnosi się do uprawnień przyznanych Wspólnocie Europejskiej na mocy Traktatu o WE, nie może też podważać prymatu prawa wspólnotowego nad narodowym.
Państwa członkowskie Unii Europejskiej uznały na szczycie w Edynburgu subsydiarność za koncepcję dynamiczną. Pozwala to na rozszerzenie zakresu działań Wspólnoty w przypadkach, kiedy okoliczności tego wymagają, i odwrotnie - na ich ograniczenie lub przerwanie, kiedy nie znajdują dłużej uzasadnienia.
Protokół - załącznik do Traktatu Amsterdamskiego |
Kwestia subsydiarności stała się przedmiotem dość intensywnej dyskusji na forum konferencji międzyrządowej, która doprowadziła do zawarcia w 1997 r. (uzgodnienie tekstu - 17 czerwca, podpisanie - 2 października) Traktatu Amsterdamskiego. Osiągnięty konsensus znalazł odzwierciedlenie w "Protokole w przedmiocie stosowania zasad subsydiarności i proporcjonalności" dołączonym do tego Traktatu.
W Protokole znajdujemy wiele zapisów mających swe źródło we Wspólnym Stanowisku Rady Europejskiej z Edynburga. Podkreślono w nim, że stosowanie zasady subsydiarności nie może naruszać integralności prawa wspólnotowego, równowagi instytucjonalnej oraz relacji między prawem wspólnotowym a prawem narodowym państw członkowskich. Uznano, że podejmowanie wspólnych działań jest umotywowane w następujących przypadkach:
Protokół sprecyzował obowiązki Komisji Europejskiej w odniesieniu do przestrzegania zasady subsydiarności.
Uwzględniona w tytule Protokołu zasada proporcjonalności oznacza, że formy działania Wspólnoty powinny być jak najprostsze. Akty mają być wydawane jedynie w niezbędnym zakresie, dyrektywy powinny być preferowaną formą legislacji w stosunku do rozporządzeń, a dyrektywy ramowe - stosowane możliwie zawsze wtedy, jeśli nie są konieczne uregulowania poprzez dyrektywy szczegółowe. Dyrektywy, zobowiązując państwa członkowskie do realizacji przyjętego wspólnie celu, pozostawiają im swobodę w zakresie wyboru form i metod.
Subsydiarność w praktyce |
Traktatowe przyjęcie zasady subsydiarności i możliwie ścisłe jej sprecyzowanie w późniejszych dokumentach doprowadziło do dość istotnych zmian w sposobie pracy Komisji Europejskiej i funkcjonowania Wspólnot Europejskich. W 1992 r., jeszcze przed wejściem w życie Traktatu z Maastricht, wprowadzona została w ramach Komisji Europejskiej obowiązkowa procedura analizowania każdego projektu pod kątem subsydiarności, przed jego przedłożeniem Radzie i Parlamentowi. Komisja kieruje się obecnie większą selektywnością, prowadzącą do ograniczenia liczby i zakresu swoich inicjatyw. W każdej sytuacji, jeśli jest to możliwe, stara się znaleźć rozwiązania alternatywne wobec regulacji lub działań wspólnotowych.
Przed złożeniem propozycji legislacyjnych Komisja Europejska przeprowadza konsultacje z zainteresowanymi środowiskami. Przygotowuje potem dokumenty (tzw. Biała księga, Zielona księga), które porządkują wiedzę na dany temat i ułatwiają dyskusję.
Komisja przygotowała też i wprowadziła w życie obszerny program działań mających na celu weryfikację i uproszczenie przepisów prawnych.
Także w Traktacie Amsterdamskim (wszedł w życie 4 maja 1999 r.) zasada subsydiarności została doprecyzowana. Z pewnością jest to spójne z tendencją do regionalizacji Europy (procesem rozszerzania samodzielności i samorządności regionów, a także lokalnych jednostek terytorialnych) oraz z umacnianiem się społeczeństwa obywatelskiego.
Źródło: Centrum Informacji Europejskiej Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej http://www.cie.gov.pl
1 strona Powrót Góra strony Napisz do nas |