Powrót

Strategia Polski na lata 2004-2015

Jakie są szanse polskich regionów w integrowanej Europie?
wystąpienie prof. Grzegorza Gorzelaka

---

Polskie regiony wśród regionów europejskich

Polska osiągnęła ok. dwie piąte średniej wartości PKB na mieszkańca w obecnych krajach członkowskich Unii Europejskiej. Przedstawienie wartości średnich nie oddaje oczywiście skali rozpiętości poziomu rozwoju, jakie zaistnieją w Unii po jej rozszerzeniu o 10 nowych członków. Skrajne różnice między najuboższym a najbogatszym regionem Unii wzrosną z obecnej relacji 1:5 do 1:10 w Unii składającej się z 25 członków. Regionem najuboższym w poszerzone Unii Europejskiej stanie się polskie województwo lubelskie.

Polska jest krajem silnie regionalnie zróżnicowanym. Skala rozpiętości przekracza 1:5. Najwyższy poziom odnotowujemy w Warszawie (trzykrotna średnia krajowa), najniższy w regionach wschodnich i środkowych (najmniejsza wartość PKB na mieszkańca występuje w regionie łomżyńskim, nieco ponad połowa średniej krajowej). Co więcej, znaczne różnice obserwujemy także wewnątrz poszczególnych regionów, szczególnie zawierających wielkie miasta (np. w województwie mazowieckim rozpiętość między Warszawą a regionem radomskim wynosi 3.4 do 1, w województwie małopolskim relacja skrajnych wielkości PKB na mieszkańca wynosi 2.4 do 1), w dolnośląskim 2.3. do 1, a wielkopolskim 2.2 do 1).

Przez cały prawie okres transformacji post-socjalistycznej (od 1992 r.) różnice między-regionalne w Polsce rosną. Stabilne i relatywnie wysokie tempo wzrostu notują jedynie regiony zawierające wielkie aglomeracje. Regiony pozostałe, w tym "surowcowe" (płocki, tarnobrzeski, legnicki, piotrkowski, wałbrzyski) notują mniejsze lub większe pogorszenie swojej pozycji w kraju, podobnie jak i regiony schyłkowych przemysłów (katowicki, łódzki). W najtrudniejszej sytuacji znajdują się regiony wschodnie, tradycyjnie nisko rozwinięte, w których dynamika rozwoju była niska, a w ostatnim okresie wręcz silnie ujemna. W 1999 r. cztery regiony zanotowały spadek PKB o ponad 8 procent, przy wzroście całej gospodarki o 4,7%.

Dwa wymiary najsilniej różnicują polską przestrzeń i wpływają na proces powiększania się różnic międzyregionalnych:

1. Wielkie miasta - reszta kraju. Jest to nowy wyraz tradycyjnego podziału na miasto i wieś. Obecnie jednak już nie sam status miasta i dominacja pozarolniczych sektorów gospodarki jest wyznacznikiem zdolności do rozwoju, bowiem jedynie miasta wielkie (a szczególnie Warszawa, Poznań, Kraków, Wrocław, Trójmiasto), o zróżnicowanej strukturze gospodarki, połączone z Europą względnie dobrą infrastrukturą transportową i telekomunikacyjną, bogato wyposażone w różnorodne instytucje - w tym placówki badawczo-rozwojowe, zamieszkiwane przez ludność dość dobrze wykształconą - są w stanie nawiązać kontakty z konkurencyjną gospodarką globalną. Rozprzestrzenianie rozwoju z wielkiego miasta do jego otoczenia nie przekracza promienia 30 km (tak jest w przypadku Warszawy, w przypadku pozostałych dużych miast jest to odległość prawdopodobnie mniejsza), a w promieniu 50-100 km dominują efekty "wymywania" zasobów z regionu metropolitalnego do ośrodka centralnego.
2. Wschód-zachód. Jest to wymiar o "długim trwaniu", silnie uwarunkowany historycznie. Od średniowiecza zachodnia część obecnych ziem polskich była wyżej rozwinięta, niż część wschodnia (np. styl romański nie przekroczył linii Wisły). Podział ten pogłębiły zabory, których granice są do dziś widoczne w przestrzeni społeczno-gospodarczej kraju. Po 1990 r. Polska wschodnia, której potencjał w znacznej części znajduje się w fazie przedprzemysłowej, zapłaciła mniejszą cenę za zmiany strukturalne (w okresie 1900-1992), ale też po 1992 r. wykazywała znacznie mniejszą zdolność do sprostania wymogom w otwartej, konkurencyjnej gospodarce opartej na wiedzy. Obecny regres niektórych polskich regionów wschodnich jest w znacznej części wynikiem owego zapóźnienia strukturalnego.

W poszerzonej Unii Europejskiej (bez Bułgarii i Rumunii) polskie regiony - szczególnie regiony wschodnie i niektóre centralne - znajdą się wśród najuboższych. Jednocześnie, Polska "wniesie" do Unii region o największych obecnie trudnościach i zagrożeniach związanych z upadkiem tradycyjnych przemysłów - Górny Śląsk i Zagłębie Dąbrowskie - gdzie nowopowstający przemysł, lokowany na obrzeżu tej 4-milionowej aglomeracji - nie jest w stanie zagospodarować zasobów ludzkich i materialnych zwalnianych przez zamykane zakłady. W regionie tym grozi degradacja społeczna i degradacja urbanistyczna (w znacznie mniejszej skali znana w krajach zachodnioeuropejskich jako inner city decline), czego Polska bez pomocy Unii nie będzie w stanie przezwyciężyć.

Po poszerzeniu Unii Europejskiej nastąpi peryferalizacja peryferii wspólnej przestrzeni europejskiej. Obecnie zachodnie landy RFN znajdują się na poziomie ok. 60-70% wielkości średniej PKB na mieszkańca dla całej Unii, i graniczą z regionami będącymi na poziomie 40-50% tej średniej. Od kilkunastu już lat granice zewnętrzne Unii (Niemiec i Austrii) są granicami względnie przenikalnymi, podejmowane są także wspólne transgraniczne przedsięwzięcia gospodarcze i instytucjonalne, w tym finansowane przez Unię Europejską (np. program Crossborder). Polskie regiony wschodnie, które staną się wschodnią peryferią Unii - podobnie jak wschodnie regiony Słowacji i Węgier, a także republik bałtyckich - znajdują się na poziomie jednej czwartej - jednej trzeciej średniej wartości PKB na mieszkańca w Unii, i będą graniczyć z regionami, w których PKB na jednego mieszkańca stanowi jedynie jedną siódmą czy nawet jedną dziesiątą tej średniej. Ponadto, wprowadzenie wiz i ograniczeń w ruchu transgranicznym spowoduje znaczące zmniejszenie możliwości współpracy transgranicznej między nowymi peryferiami Unii, a ich bezpośrednimi sąsiadami.

Nowe mechanizmy rozwoju

W gospodarce wiedzochłonnej o dynamice rozwoju, w tym także rozwoju regionalnego, decydują czynniki odmienne od tych, które obowiązywały w gospodarce przemysłowej. Nowe uwarunkowania rozwoju można zamknąć w triadzie trzech wspomagających się i silnie współzależnych zjawisk: globalizacja - konkurencja - innowacja. Polska gospodarka powoli wpisuje się w ten nowy układ, co niesie za sobą konieczność ponoszenia kosztów restrukturyzacji. Zmieniły się także kryteria lokalizacji. O atrakcyjności regionu decydują obecnie następujące jego cechy:

• Dostępność sprawnej i niezawodnej infrastruktury transportowej i komunikacyjnej, w tym o znaczeniu międzynarodowym.
• Wyposażenie w instytucje obsługi biznesu, a także w bogate zaplecze badawczo-rozwojowe.
• Wysokie, różnorodne i elastyczne kwalifikacje pracowników, a także ich motywacja.
• Zróżnicowanie gospodarki, możliwość nawiązania bezpośrednich powiązań kooperacyjnych i uzyskanie wysokiej jakości usług "okołobiznesowych";
• Dobre warunki życia (bezpieczeństwo, możliwość wypoczynku, wysoka jakość oferty edukacyjnej i kulturalnej, uroda krajobrazu).

Tylko te polskie regiony, które wykażą się powyższymi cechami, mogą pełnić aktywną rolę w globalnych sieciach powiązań produkcyjnych, finansowych, innowacyjnych i kulturalnych.

W skali globalnej w sieciach tych dominują metropolie, z Nowym Jorkiem, Londynem i Tokio jako najważniejszymi ich węzłami. Dlatego też od miejsca, jakie polskie metropolie zajmą w światowej sieci metropolii, będzie zależało miejsce Polski w gospodarce światowej. Obecnie jedynie Warszawa jest widoczna (dość jednak słabo) wśród metropolii europejskich, a pozycja Warszawy jest zagrożona bezładem urbanistycznym, zapóźnieniem infrastrukturalnym, jak również stałym niedorozwojem funkcji metropolitalnych.

We współczesnej gospodarce o szansach rozwoju regionu decyduje jego atrakcyjność lokalizacyjna, zależna od stopnia, w jakim cechy danego regionu odpowiadają wymogom jednostek gospodarczych. Zewnętrzna pomoc nie jest w stanie zmienić preferencji lokalizacyjnych firm, w tym korporacji transnarodowych. Tym też należy tłumaczyć długo utrzymujący się niedorozwój wielu regionów Stanów Zjednoczonych i Europy (ostatnio b. NRD), mimo długotrwałego wspomagania ich znaczącymi środkami publicznymi, w tym także udzielanymi przez Unię Europejską.

Szerokie doświadczenia w zakresie różnych modeli polityki regionalnej wskazują, że pomoc publiczna może być efektywnie wykorzystana jedynie wtedy, gdy wspomaga własne wysiłki regionu, podejmowane w celu zmian struktur społecznych i gospodarczych. Jeżeli pomoc ta ma konieczną restrukturyzację zahamować, opóźnić lub złagodzić, to w ostatecznym rozrachunku może przyczynić się do zmniejszenia konkurencyjności regionu i do utrwalenia jego strukturalnego zacofania, a tym samym i niedorozwoju.

Stosowane często zachęty w postaci zwolnień podatkowych i subsydiów udzielanych firmom również nie przyczyniają się do trwałego przyspieszenia rozwoju regionów, w których firmy te są uprawnione do uzyskiwania pomocy. Jest tak dlatego, iż samo wsparcie finansowe jest zbyt słabym bodźcem lokalizacyjnym, i firmy opuszczają taką lokalizację po utraceniu prawa do otrzymywania w niej pomocy publicznej.

Jedynie "bogate" i różnorodne środowisko gospodarcze, społeczne, instytucjonalne, naukowo-edukacyjne i kulturowe może stać się zachętą do lokowania w danym miejscu nowej działalności gospodarczej oraz bodźcem do rozwoju już istniejącej. Innymi słowy, o szansach rozwojowych w większej, niż poprzednio, mierze decyduje potencjał endogenny, w tym jakość władzy publicznej.

Szanse polskich regionów i możliwości ich wzmacniania

Poza kilkoma dużymi aglomeracjami, nielicznymi obszarami atrakcyjnymi turystycznie i częściowo zachodnim pasem przygranicznym, polskie regiony są zagrożone peryferalizacją w integrującej się przestrzeni europejskiej, a niebezpieczeństwo to jest szczególnie silne w przypadku Polski Wschodniej. Nadmierne liczenie na to, że pomoc Unii Europejskiej niebezpieczeństwo to może zlikwidować, niesie kolejne zagrożenia w postaci upowszechniania się postawy zależności od pomocy zewnętrznej i paraliżu własnego wysiłku (zwane rent seeking strategy), tym bardziej, że umiejętności korzystania z pomocy Unii Europejskiej są silnie regionalnie zróżnicowane. Już teraz należy podejmować szereg działań na szczeblu kraju i w poszczególnych regionach, by zagrożenie niebezpieczeństwem marginalizacji zmniejszyć.

Najważniejsze kierunki polityki regionalnej stosowanej w odniesieniu do polskich regionów (przez rząd polski i przez Komisje Europejską) w okresie przedakcesyjnym i pierwszej fazie członkostwa w Unii Europejskiej powinny być następujące:

1. szybki rozwój infrastruktury transportowej łączącej polskie regiony z centrami gospodarczymi Europy (o szansach polskiej regionów wschodnich decyduje m.in. liczba mostów na Wiśle!);
2. poprawa kapitału ludzkiego (edukacja i szkolenia) oraz społecznego (umiejętności współdziałania, zaufanie, społeczeństwo obywatelskie), szczególnie w regionach zapóźnionych. Jednym z rezultatów tego procesu powinno być np. podjęcie współpracy samorządów Polski wschodniej nad wspólną strategią tego regionu w obliczu zagrożenia peryferalizacją w poszerzonej Unii;
3. wzmacnianie powiązań miedzy polskimi ośrodkami metropolitalnymi a ich odpowiednikami w globalnej sieci metropolii z jednej strony, oraz z ich bezpośrednim zapleczem regionalnym z drugiej; pozwoli to na dynamizacje rozwoju całej polskiej gospodarki i zwiększenie efektu rozprzestrzeniania rozwoju z obszarów najwyżej rozwiniętych do ich otoczenia;
4. tworzenie ogólnopolskich i regionalnych sieci transferu innowacji i technologii. Jest to obecnie jedno z najsłabszych ogniw w polskich sieciach instytucjonalnych, niezwykle istotne w gospodarce opartej na wiedzy;
5. wspieranie procesów restrukturyzacji w regionach poprzemysłowych, w tym odbudowa tkanki miejskiej i rekultywacja zdewastowanego środowiska w obszarach centralnych miast i regionów upadającego przemysłu;
6. tworzenie międzyregionalnych sieci transferu doświadczeń i umiejętności, szczególnie w zakresie korzystania ze środków Unii Europejskiej. Na samorządach Polski zachodniej ciąży obowiązek przekazania doświadczeń współpracy międzygminnej i międzynarodowej oraz realizowania programów Unii Europejskiej do regionów Polski wschodniej, gdzie umiejętności te są znacznie mniejsze;
7. wspomaganie procesu decentralizacji, w tym obecnie decentralizacji finansów, co może stanowić dopełnienie reformy terytorialnej organizacji kraju;
8. wspomaganie reform i stabilnego rozwoju u naszych wschodnich sąsiadów, co jest jednym z warunków dla minimalizacji niekorzyści wynikających z ustanowienia zewnętrznej granicy Unii wzdłuż polskiej granicy wschodniej, ale co jest największą szansą rozwojową dla wschodnich regionów Polski. Ich peryferalizacja w przestrzeni europejskiej może zmniejszyć się jedynie wtedy, gdy staną się one regionami zintegrowanej Europy najbliżej położnymi szybko rozwijających się rynków wschodnich.

Konferencja "Strategia Polski na lata 2004-2015 po akcesji do Unii Europejskiej"