Powrót

Strategia Polski na lata 2004-2015

Główne problemy polityki rozwoju kraju po akcesji do Unii Europejskiej.
wystąpienie prof. Zdzisława Sadowskiego

---

Konferencja nasza odbywa się w czasie, gdy projektowany termin akcesji Polski do Unii Europejskiej jest już bliski, choć wciąż jeszcze nie może być uznany za całkiem pewny. Stan polskiej gospodarki może przyczyniać się do negatywnych postaw i ocen ze strony szeregu krajów Unii. Na przystąpienie do Unii mogłoby też nie pozwolić nadmierne zagrożenie dla polskich rolników nierówną konkurencją ze strony wysoko dotowanego rolnictwa zachodnioeuropejskiego. Trzeba mieć nadzieję, że przeszkody te zostaną przezwyciężone w toku trwających negocjacji i akcesja rzeczywiście nastąpi w roku 2004.

Nie można jednak tracić z pola widzenia dwóch grup uwarunkowań, określających początkową pozycję Polski w Unii:

• (a) po pierwsze, Polska wejdzie do Unii jako kraj znacznie słabszy ekonomicznie od swoich unijnych partnerów (z PKB na 1 mieszkańca stanowiącym około 40% przeciętnego poziomu w Unii), a także charakteryzujący się wyraźnie nienowoczesną strukturą gospodarczą (a zwłaszcza z zacofanym, rozdrobnionym rolnictwem, które zatrudnia 24% ogółu pracujących wobec 22% zatrudnionych w przemyśle). Ta sytuacja sprawia, że za podstawowy priorytet polityki rozwoju trzeba uważać zapewnienie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego;
• (b) po drugie, Polska wejdzie do Unii z bagażem problemów bieżących, na które składają się:
  • spadek tempa wzrostu gospodarczego do poziomu zerowego,
  • wielkie i rosnące bezrobocie ze swoimi groźnymi następstwami społecznymi,
  • słabość polskich przedsiębiorstw w konkurencji z zagranicznymi partnerami i związana z tym ich pogarszająca się sytuacja finansowa,
  • napięta sytuacja finansów publicznych.

Okres stowarzyszenia z UE ujawnił podstawową słabość polskiej gospodarki, jaką jest niska konkurencyjność. Znaczną część tego okresu cechował szybki wzrost ujemnego salda bilansu handlowego, które doprowadziło udział importu w zaopatrzeniu rynku krajowego do około 50%. Wprawdzie w ciągu ostatnich dwóch lat tempo wzrostu importu silnie osłabło, ale było to spowodowane wyłącznie przez ogólny spadek popytu krajowego i zdławienie wzrostu gospodarczego.

Ponadto, przy wszystkich korzyściach z napływu kapitału zagranicznego w postaci bezpośrednich inwestycji prywatnych, nastąpiło nadmierne opanowanie kluczowych obszarów gospodarki – sektora bankowego oraz instytucji finansowych – przez wielkie zagraniczne centra kapitałowe, co nie ułatwia prowadzenia własnej polityki rozwoju.

Biorąc pod uwagę wszystkie te elementy, trzeba jasno stwierdzić, że naczelnym problemem dla polityki rozwoju Polski po akcesji będzie obrona przed taką formą integracji, przy której nastąpiłoby dalsze osłabienie pozycji ekonomicznej kraju wobec znacznie silniejszych partnerów, jak to się stało na przykład z gospodarką NRD po włączeniu do Niemiec. Polska musi się zdobyć na takie formy działania, które zapewnią jej wzmacnianie własnego potencjału ekonomicznego i własnej pozycji partnerskiej.

Działania doraźne i długookresowe

Sprostanie temu wyzwaniu oznacza konieczność podjęcia działań dwukierunkowych:

• po pierwsze, działań doraźnych obliczonych na przyśpieszenie tempa wzrostu gospodarczego i zahamowanie wzrostu bezrobocia,
• po drugie, działań nastawionych na zapewnienie warunków trwałego rozwoju w dłuższym horyzoncie czasowym.

W działaniach doraźnych na czoło wysuwają się kwestie dotyczące hamowania wzrostu bezrobocia, sposobu stymulacji wewnętrznego popytu oraz tworzenia warunków dla rozwoju eksportu. Od pewnego czasu szczególną uwagę poświęca się w tym kontekście polityce pieniężnej i kursowej. Wobec istotnych różnic poglądów trudno dziś przewidzieć, jakie rozwiązania wejdą w życie jeszcze w okresie przedakcesyjnym. Z pewnością natomiast można stwierdzić, iż po akcesji nastąpi w tej dziedzinie zasadnicza zmiana warunków, polegająca na konieczności dostosowania polityki pieniężnej do zasad unijnych, a zatem sprowadzenia stóp procentowych banku centralnego na poziom zdecydowanie niższy niż obecny. Wprawdzie stopy te zostały już poważnie obniżone, nie jest jednak prawdą, że osiągnęły kres możliwości. Ze względu na równoczesny spadek tempa inflacji ich realny poziom wciąż pozostaje kilkakrotnie wyższy niż w innych krajach Europy. Dostosowanie poakcesyjne mogłoby okazać się wstrząsem, przed którym należałoby gospodarkę wcześniej zabezpieczyć. Akcesja nie będzie natomiast oznaczała automatycznego przystąpienia do unii monetarnej. Otwarty na pewien czas pozostanie problem euroizacji złotego. Niełatwy do rozstrzygnięcia będzie problem określenia właściwej relacji złotego do euro, którego nie da się rozwiązać w trybie jednostronnej decyzji.

Ze świadomością wszystkich trudności zakładam, że działania doraźne wystarczą do utrzymania spokoju społecznego i stopniowego uruchomienia już w przyszłym roku procesów wzrostu gospodarczego. Przechodzę więc do stanowiących właściwy przedmiot tego referatu problemów polityki rozwoju zorientowanej na dłuższą perspektywę. Chodzi o kierunki działań, niezbędne dla wprowadzenia polskiej gospodarki na trajektorię trwałego i szybkiego rozwoju gospodarczego. Nie nastawiam się oczywiście na wyczerpanie tematu. Chcę skupić uwagę na czterech obszarach problemowych, które uważam za kluczowe dla naszej polityki poakcesyjnej. Są to:

• rola państwa,
• modernizacja struktury gospodarczej, a zwłaszcza przemysłu,
• rozwój sfery nauki i edukacji,
• rozwiązywanie problemów społecznych.

Rola państwa

Trzeba jasno powiedzieć, że we współczesnym kapitalizmie państwo musi być aktywnym uczestnikiem procesów gospodarczych. W niczym nie podważa to zasad gospodarki rynkowej, opartej na prywatnej własności oraz prywatnej przedsiębiorczości. Rola państwa nie polega na zastępowaniu mechanizmów rynkowych, lecz na ich wspomaganiu i korygowaniu. Nie polega też na utrzymywaniu znacznego sektora publicznego złożonego z przedsiębiorstw państwowych. Zakres tego sektora powinno się dalej ograniczać przez racjonalną prywatyzację. Doświadczenie światowe współczesnej gospodarki rynkowej wskazuje, że aktywna rola państwa wszędzie jest niezbędna w dziedzinie pośredniego oddziaływania na kształtowane przez rynek procesy rozwoju gospodarczego i społecznego. Służą temu instrumenty polityki makroekonomicznej i strukturalnej. Rola ta jest powszechnie uznawana i realizowana w praktyce także w krajach, gdzie najsilniej dominuje ideologia wolnego rynku.

Wymaga to podkreślenia, gdyż w polskich realiach jest tematem spornym. Tymczasem właściwa i skuteczna aktywność państwa jest warunkiem sukcesu rozwojowego Polski. W okresie poakcesyjnym jeszcze silniej wystąpią problemy związane z potrzebą prowadzenia własnej polityki rozwoju i utrzymywania tożsamości narodowej przy pełnym poszanowaniu praw i zasad unijnych. Konieczne będzie wyraźne określenie kompetencji państwa w oddziaływaniu na takie elementy procesu rozwojowego, jak utrzymywanie wzrostu gospodarczego, podnoszenie konkurencyjności przedsiębiorstw, realizowanie przemian strukturalnych, jak wreszcie sprawiedliwy podział produktu społecznego.

Warunkiem powodzenia rozwojowego jest zapewnienie, w warunkach systemu demokratycznego, wysokiej sprawności aparatu państwowego zarówno pod względem decyzyjnym, jak i wykonawczym. Obecnie, po okresie znacznego rozrostu biurokracji ze wszystkimi jego negatywnymi skutkami, oraz w sytuacji, gdy demokracji polskiej zagrażają ruchy populistyczne i ekstremistyczne, Polska znajduje się pod tym względem na słabej pozycji. Wyznacza to jeden z zasadniczych problemów do rozwiązywania w okresie poakcesyjnym.

Modernizacja struktury gospodarczej

Za podstawowy problem ekonomiczny, wymagający natychmiastowego podjęcia przez politykę gospodarczą państwa po akcesji, proponuję uznać modernizację struktury gospodarczej, w tym rozwój nowoczesnego przemysłu. Wynika to z natury zmian zachodzących w świecie, związanych z wejściem w epokę cywilizacji informacyjnej i z powstaniem nowego systemu gospodarki rynkowej, opartego na kluczowej roli wiedzy jako podstawowego czynnika wytwórczego. Polska nie jest przygotowana do aktywnego uczestnictwa w obecnych formach konkurencji rynkowej, opartych na wyścigu innowacyjnym, który sprawił, że podstawową fazą procesów produkcji w przedsiębiorstwach stała się działalność badawczo-rozwojowa.

Aby zapewnić wysokie tempo wzrostu gospodarczego w średnim i długim okresie, kraj w ciągu najbliższych dziesięcioleci powinien dokonać zasadniczych zmian w strukturze produkcji. Dotyczy to zarówno struktury rzeczowej, jak też organizacyjnej. Określam to jako potrzebę wejścia w drugą fazę transformacji, która ma polegać na dostosowaniu gospodarki i społeczeństwa do wymagań współczesnego świata. Wejście do Unii Europejskiej powinno w tym pomóc nie tylko bezpośrednio przez uzyskanie szerszego dostępu do funduszy pomocowych i środków kapitałowych, lecz przede wszystkim przez stymulujące oddziaływanie nowego mechanizmu rynkowego właściwego krajom wyżej rozwiniętym. Aby jednak móc z tej pomocy skorzystać, trzeba uchronić gospodarkę przed zdławieniem przez konkurencję ze strony znacznie silniejszych partnerów. Wyniki wyprawy naszej drużyny piłkarskiej na Mundial stanowić tu mogą symboliczne ostrzeżenie.

W czasach, kiedy udział przemysłu w PKB wszędzie silnie spada na rzecz usług, a i w Polsce spadł już poniżej 25%, może wydawać się dziwną teza, że kluczową rolę w tym dostosowaniu strukturalnym powinna odegrać modernizacja przemysłu. Jednakże w ciągu 12 lat transformacji przemysł polski doznał regresu. Nastąpiła faktyczna likwidacja szeregu gałęzi produkcji, połączona z masową utratą miejsc pracy. Upadek dotknął najsilniej przemysły nowoczesne, związane z wysoką techniką i nauką. Pozostał w rezultacie przemysł o bardzo przestarzałej strukturze rzeczowej, po którym trudno oczekiwać konkurencyjności.

Jednym z naczelnych problemów do rozwiązania jest więc zmiana tej struktury. Dzisiejszej Polsce potrzebny jest szybki rozwój produkcji nowoczesnych wyrobów wysokiej jakości, naukochłonnych, opartych na wysokiej i szybko doskonalonej technice, związanych zwłaszcza z informatyką, telekomunikacją, elektroniką i farmacją, ale również z innymi dziedzinami charakteryzującymi się w świecie szybkim rozwojem, jak na przykład rekreacją i sportem. Potrzebne jest twórcze wkroczenie do dziedzin, odznaczających się najwyższą dynamiką popytu na rynkach światowych, a więc takich, które stałyby się zdolne do poważnej ekspansji eksportowej.

Rozwój eksportu powinien stać się motorem rozwoju polskiej gospodarki. Modernizacja rzeczowej struktury produkcji przemysłowej powinna łączyć się z unowocześnieniem struktury eksportu, który wciąż opiera się na produktach o niskim stopniu przetworzenia, nie stanowiących atrakcyjnej oferty na rynkach światowych. Przy tym kraj nie ma żadnej wyraźnej specjalizacji eksportowej, a dawne specjalizacje wygasły. W dodatku zaś zainteresowanie przedsiębiorców krajowych eksportem maleje, co wynika ze spadku opłacalności eksportu z powodu trwającej (i bardzo nasilonej w 2001 r.) aprecjacji złotego.

Konkretne działania w wymienionych kierunkach muszą oczywiście należeć do przedsiębiorców. Rolą państwa jest opracowanie koncepcji kierunkowej oraz zasad inspirowanie i wspomagania ich inicjatyw, a także torowanie im drogi przez ulgi i zwolnienia podatkowe, doradztwo, usuwanie przeszkód natury biurokratycznej, a niekiedy pomoc kapitałową.

Rozpoczęcie szybkich działań w tym zakresie jest podstawowym wskazaniem dla zarówno dla polityki rozwoju kraju w długiej perspektywie, jak też dla przyśpieszania wzrostu gospodarczego w średnim okresie.

Związanym z tym problemem do rozwiązania jest doprowadzenie do szybkiego wzrostu nakładów inwestycyjnych na pożądane kierunki rozwoju przemysłu. Potrzebna tu będzie polityka stymulująca wzrost zdolności akumulacyjnej i działalności inwestycyjnej przedsiębiorstw. Będzie ona wymagała uzgodnień z sektorem bankowym. Rolę bodźczą powinny też odgrywać zaprojektowane przez obecny rząd inwestycje publiczne w dziedzinie infrastruktury, jak również program budownictwa mieszkaniowego.

Kwestią o dużym znaczeniu będzie aktywna polityka państwa w stosunku do kapitału zagranicznego. Powinna ona obejmować zarówno nasiloną akcję przyciągania tego kapitału zwłaszcza w formie inwestycji bezpośrednich, jak też pozyskiwanie jego zainteresowania dla kierunków ważnych dla unowocześnienia struktury gospodarczej kraju. O tym, że jest to możliwe, świadczy dobitnie doświadczenie węgierskie.

Rozwój nauki i edukacji

Potrzeba modernizacji gospodarki wysuwa na plan pierwszy konieczność zapewnienia szybkiego rozwoju sfery nauki i edukacji. Stwarza to również potrzebę aktywnej polityki państwa, polegającej na zasadniczym zwiększeniu skali inwestowania w wiedzę i ogólną sprawność człowieka. Stan i rozwój potencjału produkcyjnego w dzisiejszym świecie zależą bezpośrednio od wyposażenia przedsiębiorstw w wiedzę naukową i techniczną oraz w zdolność do uczestniczenia w wyścigu innowacyjnym. Przedsiębiorstwa polskie potrzebują pomocy w dziedzinie takiego unowocześnienia swych struktur organizacyjnych, które będzie sprzyjało tym postulatom, zwłaszcza w formie doradztwa i dostępu do kapitału intelektualnego.

W dzisiejszym świecie trudno myśleć o zapewnieniu trwałego, szybkiego wzrostu gospodarczego bez rzeczywistego nadania nakładom na rozwój wiedzy charakteru podstawowego kierunku inwestycji. Wymaga to szczególnego podkreślenia w sytuacji, gdy w praktyce decyzyjnej nakłady te są wciąż traktowane jako konsumpcyjne. Jest to wielki błąd, który wymaga dogłębnego skorygowania. Trzeba uznać raz na zawsze, że na każdym szczeblu gospodarki są to wydatki rozwojowe i mają charakter nakładów inwestycyjnych o podstawowym znaczeniu. Nie można dłużej odkładać zasadniczego zwiększenia tych nakładów, a więc wydatków na rozwój nauki i nowoczesnej edukacji. Jest rzeczą oczywistą, że – podobnie jak inwestycje rzeczowe - wymaga to rozwiązania trudnego problemu zapewnienia wysokiej efektywności tych wydatków przez właściwy wybór kierunków i właściwe wykorzystanie środków.

Działania te muszą się wiązać z wysiłkiem finansowym i organizacyjnym w kierunku podnoszenia poziomu edukacyjnego dostosowanego do współczesności oraz zasadniczego zwiększenia roli nauki i ośrodków badawczo-rozwojowych w sposób odpowiadający wymaganiom współczesnej gospodarki. Intensywne inwestowanie w edukację powinno się zacząć natychmiast, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w budżecie państwa na rok 2003. Nawet jeśli sprawa ta ulegnie ponowemu odroczeniu, nie przestanie mieć charakteru priorytetowego po akcesji do Unii.

Rozwiązania nie mogą jednak sprowadzać się do zwiększania roszczeń wobec budżetu państwa. Wobec braku silnych centrów kapitałowych, zdolnych do przejęcia funkcji organizowania i finansowania tej sfery, agendy państwa muszą na razie pełnić funkcję głównego organizatora inwestycji w wiedzę, a budżet państwa musi pozostać głównym źródłem środków na te inwestycje. Trzeba jednak uruchomić proces stopniowego zastępowania państwa w tej roli przez zwiększanie zainteresowania silnych przedsiębiorstw wydatkami na te dziedziny, stwarzanie im zachęt podatkowych i zapewnianie gwarancji kredytowych. Proces ten musi zacząć się jak najszybciej. Nie można też rezygnować z zainteresowania tą dziedziną wielkich inwestorów zagranicznych, którzy mogą być skłonni do korzystania z wykwalifikowanego potencjału ludzkiego w Polsce. Nakłady na edukację przedstawiają się tu jako warunek rozszerzania takiego zainteresowania.

Dla określenia priorytetów edukacyjnych i badawczych potrzebna jest odpowiedź na pytanie, jakie są dla Polski najbardziej obiecujące pod względem podnoszenia konkurencyjności, przyszłościowe kierunki produkcji, zasługujące na priorytetowe usuwanie barier i wspieranie przez państwo. Nie jest prawdą, że w kraju średnio rozwiniętym, który dopiero musi wejść w drugą fazę transformacji czyli fazę unowocześniania gospodarki, pytanie to można pozostawic do rozwiązania mechanizmom rynkowym. Mechanizmy te trzeba wesprzeć świadomym działaniem. Rzeczą rządu i ośrodków naukowych jest udzielenie i sukcesywne weryfikowanie takiej odpowiedzi na podstawie długookresowej wizji pożądanych kierunków ewolucji struktury gospodarczej kraju. Wizja taka czeka na opracowanie.

Można też oczekiwać, że jednym z naczelnych priorytetów dla kraju w naszej sytuacji stanie się promowanie studiów i badań umożliwiających szybką ulepszającą absorpcję najnowocześniejszych rozwiązań naukowych i technologicznych oraz rozwiniętą współpracę z przemysłem zagranicznym.

Problemy społeczne

Powyższe cechy polityki rozwoju powinny łączyć się z rozwiązywaniem problemów społecznych przede wszystkim przez ograniczanie bezrobocia i zmniejszanie sfery ubóstwa.

O bezrobociu w dzisiejszej sytuacji Polski trudno powiedzieć coś nowego. Dopóki trwać będzie obecny szybki wzrost zasobów pracy, przy malejącym popycie na pracę możliwości rekomendowania skutecznej polityki redukcji bezrobocia są bardzo ograniczone. Nawet przyśpieszenie wzrostu gospodarczego nie będzie samo przez się rozładowywało bezrobocia, może jedynie przyczynić się do zmniejszenia rozmiarów problemu. Prawdopodobnie w najlepszym razie można liczyć w najbliższych latach jedynie na powstrzymanie przyrostu bezrobocia.

Nieustanne unowocześnienia technologiczne i organizacyjne, które cechują dzisiejszy rozwój gospodarczy w świecie, podnoszą wydajność pracy w produkcji materialnej, a w rezultacie prowadzą do spadku ogólnego zapotrzebowania na pracę i wzrostu masowego bezrobocia, przy szybko rosnącym zapotrzebowaniu na pracę wysoko wykwalifikowaną. Prowadzi to do głębokich zmian społecznych, które również następują w Polsce

Bezrobocie jest głównym czynnikiem sprawczym rozrastania się obszarów nędzy, a także patologii społecznych, związanych zwłaszcza z brakiem miejsc pracy dla młodzieży wchodzącej w wiek aktywności. Jednocześnie wielkie bezrobocie miejskie praktycznie uniemożliwia dokonywanie zmian struktury agrarnej.

Nowoczesna gospodarka zostawia jednak wiele miejsca dla drobnej produkcji dóbr i usług, nastawionej zarówno na kooperację z wielkim przemysłem, jak też na usługi dla ludności, a w niektórych wypadkach na pionierskie wprowadzanie w życie nowych pomysłów. W Polsce właśnie ta dziedzina wydaje się najbardziej obiecująca jako oferująca możliwość rozładowywania bezrobocia przez własną inicjatywę i samozatrudnienie, przy udzielanej przez państwo pomocy, polegającej na właściwej polityce edukacyjnej oraz tworzeniu sprzyjających warunków instytucjonalnych i finansowych.

Dopiero w drugim dziesięcioleciu wieku XXI spadek liczby ludności w wieku aktywności zawodowej pozwoli na stopniowe rozładowywanie bezrobocia. Z kolei jednak polityka społeczna Polski będzie musiała sprostać ostrej zmianie demograficznej w postaci wysokiej fali wzrostu liczebności osób w wieku poprodukcyjnym.

Sytuacja społeczna, charakteryzująca się znacznym rozwarstwieniem dochodowym ludności i rosnącą masą ludzi nie mających dostatecznych środków do życia, określa warunki brzegowe prowadzenia racjonalnej polityki rozwoju. Ograniczanie sfery ubóstwa i troska o dochody minimalne nie są jedynie wyrazem humanistycznego dążenia do sprawiedliwości społecznej, które może nie być przekonywające dla zwolenników swobodnego działania rynku. Stanowią one jednak również kluczowy warunek pomyślnego przebiegu procesów rozwoju kraju, nie zakłócanego przez protesty i wybuchy społeczne. Dlatego też obowiązkiem państwa i organizacji samorządowych jest zarówno tworzenie instytucjonalnych rozwiązań systemowych, zmierzających do rozwiązywania poruszanych tu problemów przez system podatkowy (obniżanie najniższej stopy podatku dochodowego), system płac minimalnych i systemy negocjacyjne, jak też utrzymywanie racjonalnej równowagi między wydatkami rozwojowymi i socjalnymi budżetu państwa oraz całego układu finansów publicznych.

Zakończenie

Powyższy przegląd jest daleki od wyczerpania listy problemów, jakimi będzie musiała zająć się polityka gospodarcza państwa w okresie poakcesyjnym. Chodziło tu o identyfikację wiodących kierunków działania, od których podjęcia w największym stopniu będzie zależał dalszy rozwój gospodarczy i społeczny kraju po przystąpieniu do Unii Europejskiej. Jeżeli uznać te właśnie kierunki za wiodące, to ich konkretyzacja i uszczegółowienie pozwoli na opracowanie długofalowego programu działania. Taki plan realizacyjny powinien objąć okres lat około dwudziestu, ze wskazaniem na kolejne podokresy, charakteryzujące się szczególną koncentracją wysiłku na poszczególnych aspektach rozwoju. Taki plan stworzył po raz pierwszy w Polsce w latach 1930-tych Eugeniusz Kwiatkowski, ale jego realizacje niemal na starcie przerwała wojna. Uważam, że w opracowaniu tego planu może pomóc „Strategia rozwoju kraju do roku 2020”, przygotowana przed półtora rokiem przez Komitet Polskiej Akademii Nauk „Polska 2000 plus” i dyskutowana z udziałem Prezydenta Rzeczypospolitej w kwietniu 2001 roku.

Konferencja "Strategia Polski na lata 2004-2015 po akcesji do Unii Europejskiej"