Powrót

Strategia Polski na lata 2004-2015

Strategia wejścia Polski do strefy euro.
wystąpienie prof. Andrzeja Stępniaka

---

Cel: Celem integracji Polski z Unią Europejską powinno być: pełne włączenie się w struktury gospodarcze Unii Europejskiej, a dzięki temu osiągnięcie poziomu zdrowej, stabilnej gospodarki rynkowej, cechującej się niską inflacją, niskimi stopami procentowymi oraz równowagą budżetową i rozsądnymi rozmiarami długu publicznego. Jak wiemy, niska inflacja oraz niskie stopy procentowe są niezbędnym warunkiem trwałego wzrostu gospodarczego.

Czyli: Polska musi być przygotowana na wejście do strefy euro, a więc na zastąpienie złotego wspólną walutą europejską. Uczestnictwo w Unii Gospodarczej i Walutowej leży więc w strategicznym interesie naszego kraju.

Warunki osiągnięcia celu wejścia do strefy euro są następujące:

• spełnienie warunków konwergencji (także w strefie realnej) – stabilizacja gospodarki;
• dostosowania instytucjonalne;
• akceptacja ze strony Unii Europejskiej;
• istotne jest także przyjęcie kalendarium.

Warunki: Brak alternatywy

1. Zgodnie z Traktatem z Maastricht wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej powinny docelowo wejść w skład Unii Gospodarczo-Walutowej (wyjątkiem są jedynie Wielka Brytania i Dania, które zdołały wynegocjować możliwość wyboru). Spełnienie kryteriów zbieżności
2. Warunkiem członkostwa w Unii Gospodarczo-Walutowej jest spełnienie wszystkich kryteriów zbieżności. Polska i inne kraje kandydujące będą musiały spełnić kryteria konwergencji w rozszerzonej i pogłębionej formule. Syntetyzując, można obecnie ująć problem członkostwa w następujących uwarunkowaniach:
   • Polska będzie musiała "dobrowolnie"" przystąpić do EMK i wykazać, że członkostwo przebiega bez zakłóceń;
   • Będziemy musieli udowodnić swoją wiarygodność, utrzymując kursy złotego względem euro w granicach zawężonego pasma wahań;
   • Będziemy musieli wykazać zdolność obrony kursu, nawet przy jednostronnej interwencji dewizowej. Jest bowiem bardzo możliwe, że ze względu na sytuację konwergencyjną w Polsce, Europejski Bank Centralny nie będzie interweniował;
   • Polska będzie musiała wykazać się niskimi, długookresowymi stopami procentowymi i niską inflacją;
   • Konieczne będzie unikanie nadmiernych deficytów, zgodnie z zasadą przyjętą w Traktacie z Maastricht i w Pakcie Stabilizacji. W przypadku obniżenia wzrostu PKB, deficyt budżetowy powyżej 3% będzie zawsze uważany za nadmierny (co może uruchomić sankcje ze strony władz Unii Gospodarczo-Walutowej);
   • Niezbędne będzie prowadzenie polityki budżetowej zgodnej z zaleceniami Komisji.
   Jest rzeczą oczywistą, że nawet w przypadku jakichkolwiek preferencji, interpretacja kryteriów konwergencji dla krajów kandydujących będzie znacznie ostrzejsza niż stosowane dla obecnych członków Unii Europejskiej. Wydaje się to niesprawiedliwe, ale takie są realia. Trzeba to brać pod uwagę określając strategię członkostwa.
3. Kryteria zbieżności muszą zostać spełnione nie tylko nominalnie, ale także w sferze realnej. To znaczy musimy potrafić funkcjonować w sferze jednej waluty. Tak wiec musimy mieć zdrową, efektywną gospodarkę z elastycznym rynkiem pracy.

Dostosowania instytucjonalne NBP

Już sama akcesja do Unii Europejskiej stawia przed NBP istotne zadania (np.: harmonizacja prawa bankowego, dostosowanie systemów płatniczych, dostosowanie statystyki monetarnej i rachunkowości do wymogów Unii Europejskiej) ale w momencie przystąpienia do strefy euro będziemy musieli w pełni dostosować do wymogów Europejskiego Banku Centralnego instrumentarium polityki pieniężnej. W tym względzie jest wiele pracy przed nami. Najważniejszym problemem jest nadpłynność polskiego sektora bankowego, co powoduje odwrotne działania NBP aniżeli robi to Europejski Bank Centralny (zasila banki w pieniądze, a nie ściąga nadwyżki). Także dostosować musimy operacje otwartego rynku do systemu obowiązującego w Europejskim Banku Centralnym.

Szanse i zagrożenia

Dla Polski i krajów kandydujących funkcjonowanie w ramach "Eurolandu" oznacza ograniczenie ryzyka kursu walutowego, obniżenie kosztów transakcyjnych, wzrost obrotu w handlu zagranicznym, utrzymanie reżimu odnośnie wskaźników makroekonomicznych, stabilizację stóp procentowych itp. Pozytywną stroną dla państw kandydujących jest jednak także fakt, że będą mogły skonfrontować oczekiwania wobec unii walutowej z pierwszymi doświadczeniami z jej funkcjonowania w praktyce. Uwidocznią się więc nowe, obecnie nieprzewidywalne elementy. Za udziałem krajów kandydujących w Unii Gospodarczo-Walutowej przemawiają najbardziej jednak następujące argumenty:

• polityka makroekonomiczna państw członkowskich UGW zapewnić musi "zdrowy" stan gospodarki, w tym uzdrowienie finansów publicznych. To jest potrzebne praktycznie każdemu krajowi, który chce zachować swoją pozycję konkurencyjną w Europie i w świecie;
• jeden pieniądz sprzyja rozwojowi rynku finansowego i ułatwia pozyskanie środków finansowych. To właśnie dla państw kandydujących jest bardzo ważne. Już dzisiaj korzystają z tego polskie firmy;
• członkostwo w UGW umożliwia tym krajom wreszcie wpływ na podejmowanie decyzji, UGW będzie miała ogr

omny wpływ na Unię, dlatego nie powinno się pozostawać poza głównym nurtem integracji. Członkostwo w UGW będzie też oznaczać koszty. Podstawowym kosztem jest znaczne ograniczenie suwerenności narodowej w sferze monetarnej. Kraje członkowskie utracą możliwość emisji własnego pieniądza a co za tym idzie także utracą możliwość stosowania kursu walutowego jako instrumentu polityki gospodarczej. Z tego instrumentu korzystało ostatnio wiele państw członkowskich, chcąc poprawić w ten sposób swoją konkurencyjność. (Będąc w "Eurolandzie" poprawić konkurencyjność można będzie tylko poprzez wzrost jakości lub produkcję nowych wyrobów).

W UGW takiej możliwości nie będzie, a różne wstrząsy gospodarcze mogą skutkować inflacją, bezrobociem i pogorszeniem sytuacji w budżecie. To z kolei może oznaczać peryferyzację obszarów państw kandydujących. Dlatego przedwczesne wejście omawianych państw do EMU mogłoby być szkodliwe dla nich samych. Mogą wejść tylko dobrze przygotowane, nie licząc na wielka pomoc ze strony UE w przyszłości. Już obecnie należy więc traktować członkostwo w EMU poważnie i uwzględniać to w polityce gospodarczej.

Jakie kalendarium?

Z teoretycznego punktu widzenia, euro może zastąpić złotego pięcioma sposobami:

• dwa sposoby niekonwencjonalne: system "currency board" i jednostronna euroizacja,
• trzy sposoby opierające się na różnych wariantach standardowej drogi dochodzenia kraju członkowskiego Unii Europejskiej do strefy euro.

1. System "currency board" (urząd emisji pieniądza tzw. izba walutowa), polega na ustawowym, ścisłym związaniu emisji pieniądza krajowego z rezerwami walutowymi i ustaleniu sztywnego kursu (drogą ustawową) waluty krajowej wobec wybranej waluty międzynarodowej . W naszym przypadku, walutą na której miałby się opierać złoty jest euro. System ten stosuje obecnie np.: Litwa, Bułgaria czy Estonia.
2. Pomysł "jednostronnej euroizacji" polegałby na jednostronnym, czyli bez współpracy z Unią Europejską, zastąpieniu krajowej waluty przez euro, jeszcze przed wstąpieniem Polski do Wspólnoty. Oznaczałoby to odwrócenie kolejności, gdyż na członkostwo w strefie euro musielibyśmy i tak poczekać (wg zasady: wpierw członkostwo w Unii Europejskiej, później w strefie euro, po spełnieniu kryteriów konwergencji). Założeniem tej koncepcji jest zamiana (w pewnym momencie) prawnego środka płatniczego w Polsce ze złotego na euro. Tym sposobem wszystkie zobowiązania, należności i ceny zostałyby po jednolitym kursie przeliczone na euro (pieniądz polski byłby w obiegu jeszcze przez określony czas). Zamiana złotego na euro miałaby sprawić, że Polska stałaby się krajem stabilności walutowej.

Standardowa droga wejścia do strefy euro, powinna być powieleniem tej, którą odbyły obecne państwa członkowskie strefy (oczywiście nie możemy zapomnieć o okresie przedakcesyjnym). W trzech wariantach standardowych okres przedakcesyjny jest wielkością stałą. Jest to okres – moim zdaniem – pierwszoplanowy i powinniśmy w nim skoncentrować się na dziedzinach dostosowawczych, niezbędnych do wejścia Polski do Unii Europejskiej. Standardowa droga do strefy euro jest wyraźnie okreslona (traktatem).

Etap po uzyskaniu członkostwa to dwuletni udział w Europejskim Mechanizmie Kursowym (EMK). Oznacza to usztywnienie kursu złotego wobec euro na dwa lata, przy założeniu możliwości wahań kursu rynkowego w granicach +/- 15%. Należy pamiętać o tym, że początek tego dwuletniego okresu nie musi pokrywać się z momentem wejścia Polski do Unii Europejskiej (może być dowolnie przez nas wyznaczony) – np.: Finlandia przystąpiła do EMK 22 miesiące po wejściu do UE.

Trzy moduły (warianty) powyższej drogi to "pochodne" momentu wstąpienia kraju członkowskiego UE do EMK.

1. Wariant 1.
   Szybkie uczestnictwo w strefie euro. Polska wstępuje do mechanizmu kursowego z dniem członkostwa. Przy tym założeniu do strefy euro wchodzimy 1.01.2006.
2. Wariant 2.
   Średnie tempo wejścia do strefy euro. W tym wariancie przyjmuje się wejście do EMK po roku lub po dwóch latach od momentu wejścia do UE. Oznaczałoby to wejście do euro w 2007/2008 roku.
3. Wariant 3.
   Późne uczestnictwo w strefie euro. W tym wariancie do "poczekalni", czyli EMK weszlibyśmy dopiero po trzech, czterech latach od momentu wejścia do UE. Oznaczałoby to zastąpienie złotówki przez euro w 2009/2010 roku.

Pytanie zasadnicze: który wariant przyjąć, który jest dla Polski wariantem optymalnym?

Aby na to pytanie odpowiedzieć, należy racjonalnie ocenić "warianty nietypowe" oraz zanalizować wady i zalety szybkiego i późnego wejścia do strefy euro oraz nasze możliwości sprostania wszystkim wymogom wejścia. Ocena wariantów nietypowych

Zgadzam się z opinią, że "curreny board" to nietypowy i prymitywny sposób prowadzenia polityki kursowej i pieniężnej oraz organizacji systemu dewizowego i pieniężnego. System ten można zastosować tylko w sytuacjach nadzwyczajnych, takich jak nagła zmiana systemu ekonomicznego, odzyskanie niepodległości lub kompletne rozprzężenie finansów publicznych. Powodem też może być brak zdolności do samodzielnego prowadzenia polityki pieniężnej. Dlatego wariant ten mogły zastosować (nie miały wyjścia) takie kraje jak: Estonia, Litwa czy Bułgaria.

Bez względu na stan naszych finansów oraz problemy z Radą Polityki Pieniężnej, system ten nie pasuje do naszej sytuacji i realiów polityczno-ekonomicznych. Poza tym chyba nam "nie wypada" pokazywać bezradności.

Podstawowym mankamentem jednostronnej euroizacji jest fakt, że na pewno jej nie chce UE. Wprawdzie na gruncie formalno-prawnym można się spierać kto ma rację, fakt politycznej decyzji UE jest jednoznaczny: ta wersja nie jest możliwa .

Pozostaje więc klasyczna ścieżka dojścia do euro. Pytanie czy raczej przyspieszać (jak to proponuje Prezes NBP) czy raczej opóźniać (Lutkowski, Pietrzak).

Argumenty za szybkim wejściem do strefy euro

• Szybkie wejście do strefy euro to wcześniejsze spełnienie warunków i tak niezbędnych i dobrych dla rozwoju. Jest to strategia "win-win" – podwójnego zwycięstwa;
• Okres przejściowy (minimum dwa lata) może być okresem niełatwym, okresem zaburzeń i szybkich napływów kapitałów krótkoterminowych (oraz jego odpływów pobudzanych przez różne sygnały). Dlatego – zdaniem Prezesa NBP – lepiej aby ten okres był raczej krótszy niż dłuższy;
• Wcześniejsze przyjęcie euro oznacza szybsze osiągnięcie korzyści, jakie się z tym wiążą bezpośrednio (tzn. brak ryzyka walutowego, jednolite ceny, zmniejszenie kosztów transakcyjnych);
• Osiągnięcie stabilności walutowej – złotemu przestałby zagrażać jakikolwiek kryzys walutowy, gdyż nie byłoby realnego przedmiotu spekulacji;
• Szybsze obniżenie inflacji i zbliżenie stóp procentowych do poziomu unijnego;
• Wobec ograniczonej możliwości w generowaniu kapitału z własnej (skromnej) puli bieżących oszczędności i wobec dużego zapotrzebowania na kapitał ze strony gospodarki, Polska nie ma innej możliwości, jak import kapitału. Lepiej aby ten import był jak najszybciej pozbawiony ryzyka kursowego (też dla eksportera!).

Koncepcja szybkiego wejścia jest koncepcją "rzucenia kogoś na głęboką wodę bez pewności, czy potrafi on pływać". Czy takie ryzyko powinniśmy ponieść? Argumenty za późnym zastąpieniem złotego

1. Dla Polski kluczowe znaczenie ma członkostwo w UE. Im szybciej to nastąpi, tym lepiej. Dlatego obecnym pierwszoplanowym zadaniem jest dla nas skoncentrowanie się na działaniach dostosowawczych, niezbędnych do wejścia do UE.
2. Wejście do unii walutowej oznaczać będzie dla Polski utratę kursu jako ważnego narzędzia dostosowawczego na styku gospodarki ze światem zewnętrznym. Zmiana kursu pozwala bowiem korygować pozycję konkurencyjną naszych produktów i usług przez zmianę przelicznika cenowego (nawet jeśli nastąpi koszt podrożenia importu) .
3. Polityka pieniężna w Unii Gospodarczo-Walutowej (i kursowa) jest prowadzona na szczeblu ponadnarodowym i pod kątem potrzeb Unii jako całości (a nie poszczególnych państw). Kraje nie dotrzymujące kroku pod względem produktywności i konkurencyjności mogą tracić, gdyż tej konkurencyjności nie będą mogły doraźnie poprawić . Będąc w strefie euro konkurencyjność możemy poprawić tylko poprzez wzrost jakości lub produkcję nowych wyrobów. Ze względu na brak możliwości poprawy konkurencyjności przez instrument kursu, spadek produktywności może oznaczać inflację, bezrobocie i pogorszenie się sytuacji w budżecie. A stąd już prosta droga do peryferyzacji naszego kraju.
4. Szybkie usztywnienie kursu złotego nie byłoby dla Polski korzystne, gdyż musiałoby się odbyć w warunkach realnej i nominalnej nadwartościowości polskiego pieniądza. To z kolei mogłoby być czynnikiem "prorecesyjnym" przez długie lata . Doświadczenia Finlandii są dla nas dobrym przykładem. Kraj ten nie włączył marki do mechanizmu kursowego od chwili wejścia do UE, gdyż nie chciał dopuścić do usztywnienia kursu swojej waluty na zawyżonym poziomie.
5. Z analiz ekonomicznych wynika , że polska gospodarka nie spełnia większości kryteriów optymalnego obszaru walutowego. Oznacza to, że usztywnienie kursu wiązać się będzie z utratą jedynego mechanizmu dostosowawczego, który mógłby neutralizować skutki ewentualnych szoków zewnętrznych. Dłuższy nieco udział w
6. Będzie więcej czasu na optymalne z punktu widzenia naszych interesów usztywnienie kursu wobec euro. Wejście z zawyżonym kursem, czy wcześniejsza dewaluacja? Każda z opcji jest niebezpieczna i wywołać może poważne skrępowanie procesu wzrostu gospodarczego lub inflację . Tak więc ustalenie kursu przed wejściem do strefy euro wymaga dłuższego czasu, który NBP może poświęcić na tzw. "popychanie" kursu w kierunku jego optymalizacji, poprzez tzw. "bezpieczne próby" .
7. W czasie "dochodzenia" do wspólnej waluty, dokonać się musi przede wszystkim konwergencja realna. Zbieżność ta oznaczałaby zdolność do radzenia sobie przez Polskę z różnymi potencjalnymi wstrząsami gospodarczymi bez nadmiernych kosztów społecznych . Gdy nie będzie możliwości poprawy konkurencyjności przez zmianę kursu walutowego, trzeba będzie przezwyciężyć problemy poprzez np.: elastyczność płac czy regionalną mobilność. Realna zbieżność to po prostu możliwość życia w obszarze jednej waluty – a to wymaga dobrej kondycji!!.
8. Strona unijna nie wydaje się specjalnie namawiać nas do pośpiechu w dążeniu do strefy euro, wręcz przeciwnie. Z prostego powodu: przedwczesne wejście byłoby niekorzystne także dla obecnych członków, gdyż:
   • mogłyby wystąpić trudności w realizacji polityki pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego z uwagi na niedorozwój rynków finansowych w krajach kandydujących;
   • mogłoby się okazać, że rynki tych państw nie umożliwiają skutecznej transmisji sygnałów kierowanych do nich przez Europejski Bank Centralny (w ramach prowadzonej polityki pieniężnej); trwający proces transformacji ciągle jeszcze niesie ryzyko inflacyjne;
   • gdyby Unia Gospodarczo-Walutowa nie była w stanie funkcjonować harmonijnie, mogłoby nastąpić osłabienie euro!!
   Z powyższych rozważań wynika, że dla naszej gospodarki korzystniejsze jest wejście do strefy euro "bez pośpiechu".

   I nie tylko dlatego, że są kraje członkowskie UE, które chociaż świetnie spełniają kryteria konwergencji (też realnie), z własnego wyboru pozostają poza strefą euro, lecz po to, aby w tej wymagającej grupie żyć bez stresu. A do tego potrzebujemy wzmocnienia gospodarki, ukończenia reform, zwiększenia konkurencyjności i reformy rynku pracy itp.

Konkluzja Strategia wejścia Polski do strefy euro powinna łączyć dwa elementy:

• element maksymalizacji wysiłku w spełnieniu kryteriów zbieżności,
• element czasu, założenia harmonogramu wynikające z postanowień traktatowych UE i naszych możliwości.

Polsce potrzebna jest bardzo silna motywacja w celu wzmocnienia gospodarki i zbliżenia poziomu rozwoju naszego kraju do poziomu unijnego. Teorię optymalnego obszaru walutowego zastąpiono wprawdzie w UE w latach 90-tych mniej rygorystyczną teorią kosztów, nie oznacza to jednak, że UE zgodzi się w przyszłości na wejście krajów kandydujących na tyle słabo przygotowanych, że zagrozi to strefie euro. Harmonijne i stabilne funkcjonowanie euro leży także w naszym interesie.

Konferencja "Strategia Polski na lata 2004-2015 po akcesji do Unii Europejskiej"