Exporter.pl - Unia Europejska, Klasyfikacja NUTS.

Klasyfikacja NUTS.

Spis Treści

		Wstęp
		Zastosowanie nomenklatury jednostek terytorialnych do celów statystycznych
		Zasady tworzenia klasyfikacji NUTS
		Zmienność i różnorodność jednostek NUTS
		Nomenklatura Jednostek Terytorialnych dla Celów Statystycznych w Polsce i innych krajach kandydujących

Wstęp

Struktura organizacji terytorialnej współczesnych państw europejskich jest silnie zróżnicowana. Decydują o tym czynniki ustrojowe (państwa unitarne, państwa federalne) oraz tradycja i uwarunkowania historyczne. Unia Europejska nie zamierzała i nie zmierza do unifikacji tych struktur, traktując organizację wewnętrzną krajów członkowskich jako nienaruszalną sferę kompetencji ich władz. Tym nie mniej polityka strukturalna Unii Europejskiej, a zwłaszcza - aspekt regionalny tej polityki wymaga osiągnięcia względnej chociażby porównywalności danych statystycznych gromadzonych w krajach członkowskich. Te właśnie potrzeby zadecydowały o ustanowieniu Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych NUTS.

Nomenklatura Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych ( Nomenclature des Unités Territoriales pour des besoins Statiques - NUTS ) ustanawia jednolitą kategoryzację jednostek terytorialnych państw członkowskich Unii Europejskiej. Została ona opracowana na początku lat 70-tych przez Urząd Statystyczny Unii Europejskiej (Eurostat) we współpracy z odpowiednimi departamentami Komisji Europejskiej oraz urzędami statystycznymi państw członkowskich. Wcześniej wykorzystywano istniejące regiony administracyjne jako właściwe jednostki do prowadzenia statystyki regionalnej. Różnorodność systemów administracyjnych w poszczególnych krajach nie gwarantowała jednak porównywalności zestawień statystycznych. Dlatego też poszukiwano innych rozwiązań. W celu ujednolicenia systemu zbierania i agregacji danych o sytuacji społeczno-gospodarczej poszczególnych obszarów dokonano kategoryzacji regionów w krajach członkowskich UE według prostego kryterium wielkości - na regiony duże, średnie i małe - odpowiednio: poziom NUTS 1, poziom NUTS 2 i poziom NUTS 3. Oprócz tych wzajemnie powiązanych ze sobą poziomów regionalnych, wyróżniono również poziom krajowy (NUTS 0 ), który odzwierciedla granice administracyjne poszczególnych państw UE oraz dwa poziomy lokalne - NUTS 4 i NUTS 5

Zastosowanie nomenklatury jednostek terytorialnych do celów statystycznych

Klasyfikacja NUTS jest stosowana w procesie zbierania, harmonizacji i udostępniania danych statystycznych w przekroju przestrzennym. Przykładowo, w układzie NUTS powstają regionalne rachunki ekonomiczne. Na poziomie NUTS 2 bada się m.in. wartość dodaną, zatrudnienie, płace i nakłady brutto na środki trwałe w 17 gałęziach gospodarki, a na poziomie NUTS 3 - wartość dodaną i zatrudnienie w 3 sektorach ekonomicznych. Dane te pozwalają na ukazanie struktury produkcyjnej regionów i oszacowanie regionalnego produktu krajowego brutto (PKB). Ważną dziedziną badań jest statystyka dotycząca budżetów gospodarstw domowych, a zwłaszcza wysokości dochodów rozporządzalnych ludności.
Obok regionalnych rachunków ekonomicznych w układzie NUTS prowadzona jest również statystyka społeczna. Na poziomie NUTS 3 analizuje się m.in. stopę bezrobocia oraz wskaźniki dotyczące stanu zdrowia ludności.
NUTS wykorzystuje się także przy zestawianiu informacji obrazujących poziom rolnictwa w danym regionie, takich jak wysokość dochodów rolniczych, podaż płodów rolnych, populacja inwentarza żywego.
W układzie NUTS prowadzi się również statystykę dotyczącą wielu innych dziedzin, m.in. transportu (drogowego, kolejowego, wodnego), energetyki, badań i rozwoju, ochrony środowiska czy działalności gospodarczej.

Szeroki wachlarz danych statystycznych pozyskiwanych w oparciu o klasyfikację NUTS wykorzystywany jest do sporządzania regionalnych analiz społeczno-ekonomicznych.
Poziom NUTS 1 został uznany za odpowiedni do analizowania problemów regionalnych w skali całej Wspólnoty. Z kolei przeprowadzanie badań na poziomie NUTS 2 pozwala na odpowiednie ujęcie zagadnień społeczno-gospodarczych w układzie: region - kraj. Poziom NUTS 3 stanowią obszary, które są zbyt małe, aby przeprowadzać kompleksowe analizy o charakterze regionalnym. Jednostki NUTS 3 są więc wykorzystywane do prowadzenia badań na potrzeby wdrażania poszczególnych instrumentów polityki regionalnej UE.
Klasyfikacja NUTS odgrywa dużą rolę w studiach porównawczych rozwoju regionów UE. Dotyczy to zwłaszcza raportów Komisji Europejskiej, przygotowywanych na podstawie danych statystycznych dla obszarów NUTS 2. Stosownie do Art. 159 Traktatu o UE, Komisja przestawia w okresach trzyletnich sprawozdania na temat spójności społeczno-gospodarczej regionów oraz wkładu Funduszy Strukturalnych, Funduszu Spójności, Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innych instrumentów polityki strukturalnej UE w zmniejszanie zróżnicowań międzyregionalnych.

Po reformie z 1988 r., NUTS zaczęły także pełnić kluczową rolę w planowaniu, programowaniu i monitorowaniu projektów finansowanych z Funduszy Strukturalnych. Nomenklatura NUTS wykorzystywana jest na potrzeby polityki strukturalnej Unii Europejskiej. W oparciu o klasyfikację NUTS dokonywany jest przydział Funduszy Strukturalnych Unii Europejskiej dla regionów uznanych za peryferyjne lub opóźnione w rozwoju społeczno-gospodarczym. W obecnie obowiązującym okresie planistycznym 2000-2006, wsparcie z Funduszy Strukturalnych w ramach realizacji nowego Celu 1 polityki regionalnej UE (promowanie rozwoju i strukturalnego dostosowania regionów opóźnionych w rozwoju) przysługuje regionom zdefiniowanym na poziomie NUTS 2, których PKB na 1 mieszkańca jest niższy niż 75% średniej dla Wspólnoty. Z kolei Cel 2 polityki regionalnej UE (wspieranie gospodarczej i społecznej konwersji obszarów stojących w obliczu problemów strukturalnych) jest realizowany na obszarach poziomu NUTS 3, spełniających szereg kryteriów, z których za najważniejsze należy uznać poziom stopy bezrobocia przewyższający średnią dla Wspólnoty . Zakwalifikowanie danej jednostki do określonej kategorii NUTS determinuje więc w znacznym stopniu szanse dostępu do środków polityki strukturalnej (podobnie jak poziom rozwoju i charakter społeczno-ekonomiczny regionu).

Zasady tworzenia klasyfikacji NUTS

Proces tworzenia i ewentualnych modyfikacji w klasyfikacji NUTS w poszczególnych państwach członkowskich przebiega w trybie konsultacji i uzgodnień. Schemat NUTS w danym państwie członkowskim jest każdorazowo definiowany na podstawie dwustronnych porozumień z Komisją Europejską, jednakże w oparciu o kilka ogólnych zasad.
Po pierwsze, nomenklatura NUTS uwzględnia istniejące podziały administracyjne w krajach członkowskich, a więc obszary określane mianem regionów normatywnych. Granice regionów tego typu są wyznaczone zgodnie z kompetencjami przypisanymi prawem władzom regionalnym i lokalnym. Warto przy tym zaznaczyć, że państwa członkowskie znacznie różnią się między sobą pod względem rozwiązań w tej sferze. Cechą regionów normatywnych jest bowiem to, że ich granice uwzględniają uwarunkowania demograficzne (m.in. język, pochodzenie etniczne), geograficzne (klimat, krajobraz - rzeki, góry) i historyczne. Regiony normatywne są więc jasno zdefiniowane, powszechnie znane i relatywnie stabilne. Stanowią odpowiedni poziom dla zbierania, przetwarzania i upowszechniania danych statystycznych w systemie statystyki narodowej. Dlatego też, przy wyznaczaniu NUTS dokładnie analizuje się strukturę administracyjną danego kraju oraz dostępność danych statystycznych w przekroju regionalnym. Po drugie, jednostki NUTS na szczeblu regionalnym nie obejmują obszarów o charakterze "specjalnym". Przy ustalaniu NUTS wyklucza się więc obszary geograficzne, charakterystyczne jedynie dla pewnych typów działalności (np. strefy typowo miejskie, górnicze, rolnicze). Wyróżnianie tak specyficznych obszarów jako jednostek NUTS mogłoby bowiem prowadzić do braku porównywalności danych statystycznych i nieadekwatnej oceny zjawisk społecznych i ekonomicznych.
Kolejną cechą klasyfikacji NUTS jest jej hierarchiczność (segmentacja). Oznacza to, że regiony typu NUTS 1 składają się z pewnej liczby jednostek NUTS 2, a te z kolei - z pewnej liczby jednostek NUTS 3, itd. Utworzenie takiego schematu nie było, wbrew pozorom, łatwym procesem. Większość krajów członkowskich nie posiada wykształconej struktury administracyjnej na wszystkich poziomach klasyfikacji NUTS. Dlatego też, aby zapewnić porównywalną siatkę NUTS w skali Unii Europejskiej uzupełniono luki w tej hierarchii w sposób sztuczny, poprzez grupowanie mniejszych jednostek administracyjnych. Należy więc pamiętać, że takie jednostki NUTS nie zawsze pokrywają się z mapą administracyjną i służą jedynie celom statystyki regionalnej. Przykładowo, w Niemczech wypełniono lukę między poziomem NUTS 3: Kreise, a poziomem NUTS 1: Länder poprzez wprowadzenie Regierungsbezierks na poziomie NUTS 2. Kraje takie jak Francja, Grecja, Hiszpania i Włochy, wprowadziły "regiony nieadministracyjne" na poziomie NUTS 1, Niemcy i Wielka Brytania - na poziomie NUTS 2, a Belgia i Portugalia - na poziomie NUTS 3. Austria, jako jedyny kraj członkowski UE posiada aż dwa "sztuczne" poziomy NUTS: NUTS 1 oraz NUTS 3.

Z kolei, jednostki NUTS na szczeblu lokalnym - NUTS 4 i NUTS 5 - zdefiniowano w sposób "oddolny" (bottom - up), co oznacza, że na bazie mniejszych jednostek tworzono większe. Najmniejsze funkcjonalne jednostki NUTS 5 tworzą obszary NUTS 4. Z uwagi na to, że obszary NUTS o charakterze lokalnym nie są wykorzystywane w celach statystycznych w skali UE tak szeroko, jak jednostki NUTS o charakterze regionalnym, tylko niektóre państwa członkowskie zdecydowały się na wprowadzenie pięciostopniowej klasyfikacji NUTS. O ile poziom NUTS 5 (odpowiednik gminy) posiadają wszystkie kraje członkowskie, o tyle poziom NUTS 4 obowiązuje jedynie w Finlandii, Grecji, Irlandii, Luksemburgu, Portugalii i Wielkiej Brytanii Jednostki tego typu są wykorzystywane do badań prowadzonych głównie na potrzeby statystyki narodowej (m.in. badania dysproporcji rozwojowych wewnątrz poszczególnych regionów) oraz na użytek polityki prowadzonej na szczeblu Wspólnoty w stosunku do obszarów lokalnych o cechach szczególnych (np. obszary górskie, problemowe obszary rolnicze czy też miejskie).

Zmienność i różnorodność jednostek NUTS

Klasyfikacja NUTS nie ma charakteru stałego. Od początków istnienia, siatka jednostek statystycznych była wielokrotnie zmieniana, niemalże we wszystkich państwach członkowskich.
Głównym powodem zmian są przekształcenia struktur administracyjnych poszczególnych krajów. Jeżeli dany poziom NUTS został zdefiniowany w oparciu o obowiązujący podział terytorialny kraju, to jakiekolwiek zmiany w tejże strukturze muszą mieć automatycznie swoje przełożenie na przekształcenia w strukturze NUTS. Deformuje to oczywiście porównywalność szeregów czasowych badanych zjawisk i procesów w układzie NUTS. W przypadku gdy modyfikacje dotyczą poziomu w klasyfikacji NUTS, złożonego z obszarów pozbawionych struktur administracyjnych (tj. utworzonych w sposób sztuczny), Eurostat bada przyczyny zmian biorąc pod uwagę takie czynniki jak: wielkość nowych jednostek (ludność i obszar geograficzny), granice administracyjne, umiejscowienie w pięciostopniowej skali klasyfikacji NUTS, spełnienie wymogów odnośnie dostępności danych statystycznych. Kryteria te nie są jednoznaczne statystycznie i są niekiedy dość dowolnie interpretowane. Dlatego też proces negocjacyjny w sprawie nowej struktury NUTS bywa dla wielu państw bardzo żmudny.
Ilustracją zmian w hierarchii NUTS, która ma swoje uzasadnienie statystyczne, może być wydzielenie strefy zewnętrznej Londynu (Outer London) od jego strefy wewnętrznej (Inner London). Zabieg ten pozwolił na ukazanie zróżnicowania społeczno-gospodarczego pomiędzy centrum a obrzeżami tej metropolii. Produkt Krajowy Brutto na jednego mieszkańca w Inner London przekracza bowiem 2,5-krotnie ten sam wskaźnik w Outer London.
Innym przykładem może być Irlandia, w której pod koniec lat dziewięćdziesiątych zdecydowano się na wypełnienie statystycznej mapy kraju na poziomie NUTS 2 poprzez podzielenie jego terytorium na dwie części: wschodnią i zachodnią. Operacja ta przyczyniła się do aktywizacji udziału władz regionalnych w kreowaniu polityki regionalnej (planowanie inwestycyjne, budżetowe) i wyposażenia jej w lepsze narzędzia do przeprowadzania analiz statystycznych i makroekonomicznych. Zmiana ta miała także duże znaczenie z uwagi na kryteria przyznawania Funduszy Strukturalnych. W przeszłości Irlandia w całości kwalifikowała się do obszarów Celu 1 polityki regionalnej. Dynamiczny rozwój społeczno-ekonomiczny tego kraju spowodował, że przekroczył on już poziom 75% PKB per capita, a nawet średnią unijną (średni PKB na mieszkańca za lata 1996-1997-1998: 102% średniej dla Wspólnoty). Pozbawiło to Irlandię możliwości wsparcia całego kraju w ramach realizacji Celu 1. Wprowadzenie podziału kraju na dwie jednostki NUTS 2 spowodowało, że nowo wydzielony region: Border, Midland and Western jest nadal uznawany za obszar peryferyjny i mieści się w kategoriach wsparcia z Funduszy Strukturalnych. Jak widać, zmiany w klasyfikacji NUTS mogą służyć nie tylko celom statystycznym przyczyniając się do lepszej porównywalności regionów, lecz także wpływać na dystrybucję środków UE przeznaczonych na rozwój regionalny. Przechodząc do bliższej charakterystyki obecnie obowiązującej struktury NUTS warto podkreślić, że istotny wpływ na zróżnicowania między krajami ma typ państwa. Spośród 15 państw Unii dwanaście ma charakter unitarny (chociaż de facto Hiszpanię można uznać za quasi-federację), a trzy mają charakter federalny (Austria, Belgia i Niemcy). Jest to przyczyną wprowadzenia kategorii NUTS 1 i NUTS 0 - dla zachowania porównywalności potencjałów wydzielonych jednostek. Politykę strukturalną prowadzi się jednak wyłącznie na poziomie NUTS 2 i NUTS 3, ponieważ takie jednostki występują we wszystkich państwach członkowskich.
Obecnie wyróżniamy w UE 78 jednostek NUTS 1, 211 jednostek NUTS 2 i 1093 jednostek typu NUTS 3. Wspomniana wcześniej odmienność tradycji powoduje, że są państwa, w których pewnych poziomów NUTS nie ma. Mniejsze państwa członkowskie, takie jak Dania, Irlandia i Luksemburg, nie posiadają osobno wyodrębnionych obszarów na wszystkich szczeblach regionalnych klasyfikacji NUTS. I tak, Irlandia i Szwecja nie mają poziomów NUTS 1, jako że poziom NUTS 0 (kraj) i poziom NUTS 1 są identyczne. W przypadku Danii jednostki NUTS 0, NUTS 1 oraz NUTS 2 pokrywają się, obejmując ten kraj w całości. Obszar Luksemburga został zdefiniowany jednocześnie jako poziom NUTS 0, NUTS 1, NUTS 2 i NUTS 3. Gdyby nie zakwalifikowano Luksemburga jako NUTS 2 i NUTS 3, obszar ten nie mógłby korzystać z dobrodziejstw polityki strukturalnej. Obowiązujący podział klasyfikacji NUTS w poszczególnych państwach członkowskich zaprezentowano w poniższej tabeli. Należy zaznaczyć, że liczba jednostek NUTS 5 w UE jest najmniej stabilna. Jest to konsekwencją przeprowadzanych reform administracyjnych, reorganizacji struktur i zadań władz lokalnych oraz łączenia gmin. Modyfikacje na tym poziomie dokonywane są często. W poniższej tabeli zaprezentowano dane z września 2001, chyba że zaznaczono inaczej.

Nomenklatura Jednostek Terytorialnych dla Celów Statystycznych w Polsce i innych krajach kandydujących

Mimo, że formalnie podział NUTS jest zarezerwowany tylko dla państw Unii Europejskiej, perspektywa członkostwa w UE skłoniła Polskę i inne kraje kandydujące do opracowania własnej klasyfikacji jednostek statystycznych, opartej na wzorcach unijnych.
Dnia 13 lipca 2000 Rada Ministrów RP przyjęła Rozporządzenie w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS ).
Przyjęcie Rozporządzenia było poprzedzone długotrwałą dyskusją. Emocje wzbudzał podział kraju zwłaszcza na jednostki poziomu NTS 2 i NTS 3, gdyż jak już wspomniano, tego typu obszary są głównymi adresatami polityki regionalnej UE (przy zachowaniu określonych kryteriów).

Nomenklatura NTS w Polsce została opracowana w oparciu o obowiązujący podział kraju na jednostki terytorialne. Poziom NTS 2 reprezentuje 16 województw, powstałych w wyniku reformy terytorialnej, z dnia 1 stycznia 1999 r. Poziom NTS 3 został utworzony w sposób sztuczny, tzn. poprzez grupowanie powiatów (zob. mapa). Z kolei NTS 4 stanowią poszczególne powiaty i miasta na prawach powiatów.

Tak ustalona klasyfikacja nie spełnia wszystkich wymogów omawianego wcześniej projektu Rozporządzenia o utworzeniu jednolitej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych. Liczba mieszkańców na obszarach NTS 3 wynosi średnio nieco ponad 878 tys., a więc przekracza dopuszczalny próg. Najwięcej "przeludnionych" podregionów (trzy) znajduje się w województwie śląskim.

Natomiast, struktura regionalna, którą tworzą województwa (poziom NTS 2) spełnia wymogi projektu Rozporządzenia stawiane obszarom typu NUTS 2. Średnia liczba mieszkańców przypadająca na regiony wynosi ok. 2,4 mln osób, co mieści się w wyznaczonym w projekcie Rozporządzenia przedziale.
Z powyższych rozważań wynika, że w przypadku ostatecznego zatwierdzenia Rozporządzenia o utworzeniu Jednolitej Klasyfikacji do celów Statystycznych w obecnej formie, dotychczas ustalona hierarchia NTS w Polsce (poziom NTS 3) będzie musiała ulec przebudowie. Podobna perspektywa występuje także w wielu krajach członkowskich UE i krajach stowarzyszonych.

Jak już wspomniano, pozostałe kraje kandydujące do Unii Europejskiej wprowadziły równoległą klasyfikację statystyczną, odpowiadającą hierarchii NUTS. Struktura NUTS w państwach Europy Środkowo-Wschodniej jest dość zróżnicowana. Obok krajów dużych, funkcjonują państwa takie jak Litwa, Estonia i Łotwa, które stanowią w całości zarówno jednostki typu NUTS 1 jak i NUTS 2, podobnie jak ma to miejsce w przypadku Luksemburga czy Danii.
Dynamiczne przemiany gospodarcze, społeczne, administracyjne w krajach Europy Środkowo-Wschodniej sprawiają, że klasyfikacja NUTS jest niestabilna i jest przedmiotem wielu modyfikacji uzgadnianych z Eurostatem. Proces tworzenia jednolitej klasyfikacji nie jest jeszcze zakończony. Tym bardziej trzeba mieć na względzie nowe zasady, jakie najprawdopodobniej obowiązywać będą po wejściu w życie Rozporządzenia o utworzeniu Jednolitej Klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych.

Klasyfikacja NUTS stała się podstawą zbierania, przetwarzania i upowszechniania danych statystycznych w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Należy spodziewać się, że Rozporządzenie o utworzeniu jednolitej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych dla Celów Statystycznych przyczyni się do jej stabilizacji i obiektywizacji. Przejrzystość reguł jest niezmiernie istotna także w kontekście poszerzenia Unii Europejskiej o państwa Europy Środkowo-Wschodniej, które stoją przed problemem dostosowania statystyki do wymogów uczestnictwa w UE i korzystania z Funduszy Strukturalnych.

Źródło: PARP