Diagnoza stanu państwa - 2003.

Prof. dr hab. Jadwiga Staniszkis

Wypowiedź na spotkaniu 30 X 2003r.

Kryzys państwa w Polsce to nie tylko problem wewnętrzny, związany z przyjętym modelem transformacji i sposobem wchodzenia w międzynarodowy podział pracy. To także problem szerszy, ze względu na malejącą rolę polityki jako mechanizmu systemowej regulacji i jako dyskursu, i - generalnie - wymuszony przez globalizację zmierzch metafizyki państwa.

Wewnętrzne przyczyny kryzysu państwa

Mówiąc o przyczynach wewnętrznych mam na myśli przede wszystkim błędną sekwencję, koniecznej przecież, liberalizacji. Chodzi o przedwczesną liberalizację rynków finansowych i uzależniającą od importu wewnętrzną wymienialność a także - komercjalizację finansów publicznych (np. oszczędności emerytalnych) w skali, która nie może być wchłonięta i wprowadzona do gospodarki przez - słabe w tym stadium rozwoju - instytucje finansowe (np. giełdę). W Polsce do gospodarki wraca tylko 3% oszczędności emerytalnych. Powyższe zostało połączone z przeregulowaniem i administracyjnym spętaniem sfery produkcji prowadzącym do - znów przedwczesnej - deindustrializacji (sfera produkcji w PKB to obecnie tylko 22%). Narzucone limity produkcyjne traktowano jako wehikuł mechanicznej integracji z gospodarką unijną (poprzez tworzenie przestrzeni dla importu, w tym szczególnie - importu kooperacyjnego), zaś bankructwa uznano za najszybszą drogę do prywatyzacji. Po upadku komunizmu (i krótkim okresie kreatywnej, oddolnej samoorganizacji) zastosowano politykę instytucjonalizacji z sekwencją i rozwiązaniami racjonalnymi, ale dla systemów o innym, niż nasz, poziomie rozwoju. Równocześnie odrzucono choćby elementarną politykę przemysłową.

Efektem jest niekompletny kapitalizm z sub-optymalnym rozwojem, słabymi mechanizmami formowania kapitału krajowego, unieruchomieniem pewnych zasobów i przeorientowaniem innych na rzecz rynków szerszej skali, przerwaną cyrkulacją kapitału (który pomnaża się via spekulację i obsługę -nieuchronnego w tej sytuacji - długu publicznego, a nie - poprzez inwestycje), oraz - brakiem kultury kontraktu. Uruchomione oddolnie mechanizmy obronne w postaci szarej strefy, kapitalizmu politycznego odwołującego się do renty władzy, oraz - kapitalizmu sektora publicznego opartego na klientelistycznej redystrybucji skomercjalizowanych środków publicznych, jeszcze bardziej zdeformowały i państwo i gospodarkę. Korupcja, oligarchizacja, zatarcie granicy między państwem a rynkiem przy postępującej segmentacji obu, marnotrawne rozpraszanie środków publicznych i pojawienie się "klasy politycznej" (z zamianą kapitału politycznego na ekonomiczny i vice versa) które obiegowo traktuje się jako przyczyny kryzysu państwa, w moim ujęciu są skutkiem. Nie chcę tu dyskutować czy i jakie były alternatywy, ani tym bardziej orzekać o winie. Na pewno jej część ponosi ahistoryczna, zideologizowana interpretacja liberalizmu i niedocenienie roli instytucji przy przecenianiu roli polityki.

W omawianym okresie nastąpiło pogorszenie potencjału rozwojowego. Spadły inwestycje a przedsiębiorstwa zredukowały liczbę pracowników badawczo-rozwojowych do mniej niż sześciu osób na 10.000 zatrudnionych. W USA i Japonii firmy angażują 10 razy więcej badaczy. Tylko 0,6% wydatków innowacyjnych w Polsce jest pokrywanych ze środków publicznych. Równocześnie rosną koszty niewydolnej i źle zorganizowanej administracji i urzędów państwowych (do blisko 9 mld złotych w 2004 roku).

Drugi efekt owej, błędnej anty rozwojowej, polityki instytucjonalizacji, to systemowa niesterowność. Owa, niezamierzona zresztą - jak pokazują obecne dyskusje w międzynarodowych instytucjach finansowych - i nieświadoma skutków "przemoc strukturalna" spowodowała zasadniczą dekompozycję działań, których wiązka decyduje o sterowności. Realna "władza" (czyli - zdolność "zrobienia różnicy", przeorientowania działań innych podmiotów) jest egzekwowana przez politykę instytucjonalizacji podporządkowaną globalnej logice z jej "asymetrią racjonalności". Przyjęta sekwencja działań i procedury okazały się bowiem racjonalne z perspektywy post-industrialnej fazy kapitalizmu, a nie - jak nasza - fazy wczesnej akumulacji kapitału krajowego. "Zarządzanie" wymusza zachowania zgodne z wewnętrzną racjonalnością owych rozwiązań instytucjonalnych. Mamy tu do czynienia z "władzą bez podmiotów", gdy jedna złożona struktura, wyrażająca globalną logikę stała się katalizatorem przekształceń drugiej, prostszej struktury (post-komunizm). Coraz bardziej bezradne "rządzenie" wciąż formułuje cele w skali gospodarki narodowej i państwa, ale nie posiada narzędzi do ich realizacji. Instytucje, procedury i logika działań wynikająca z przyjętej sekwencji liberalizacji wykonują bowiem pracę (zresztą- bardzo efektywnie!) na rzecz celów innych, odpowiadających globalnej logice i mechanicznej integracji zUE. W tej sytuacji rząd w coraz większym stopniu odpowiada za to, na co nie ma już wpływu. Wzmaganie nadzoru (np. nad funduszami emerytalnymi) czy - roszady personalne, nic tu nie zmienią. Upartyjnianie państwa i polityczny klientelizm to w tej sytuacji mało skuteczne i niszczące państwo próby wymuszenia lojalności mimo powyższych mechanizmów. Nie oznacza to oczywiście, że usprawiedliwiam ewidentne błędy, np. dwuletnie opóźnienie zmian w sferze finansów publicznych, czy, wcześniejsze, źle przygotowane, cztery reformy.

Na powyższe nakłada się zakłócenie samoregulacji spowodowane postępującym odsystemowieniem i sieciowością i państwa i gospodarki. Charakterystyczna jest tu "enronizacja" państwa, z funduszami publicznymi funkcjonującymi w dwóch segmentach o odmiennej logice (budżet i sfera zadań publicznych realizowanych poprzez rynek, ale obsługiwanych przez agendy państwa), z szarą strefą pomiędzy nimi. Ta ostatnia stanowi niekontrolowany obszar intensywnej redystrybucji i egzekwowania renty władzy.

Trzeci wymóg sterowności w skali państwa (obok wymogu korespondencji między władzą, rządzeniem i zarządzaniem, oraz -samoregulacji) łączy się ze zdolnością rozpoznawania własnej logiki. I nie chodzi tu tylko o wymóg autorytatywnej komunikacji (z zaufaniem jako jej warunkiem) choć u nas brak takiej komunikacji też przyczynia się do kryzysu państwa. Mam tu też na myśli obecność (lub brak) w systemie szczególnej "racjonalności antropologicznej", gdy działające jednostki mają jasność, co jest nagradzane a co - karane, zaś system jest tak skonstruowany, że owa "antropologiczna racjonalność" nie skłania do działań naruszających "dobro publiczne". Chodzi tu o realizowanie dobra wspólnego przynajmniej w tym zakresie, w jakim jest ono warunkiem realizacji - w długim przedziale czasowym - interesów indywidualnych. Przykładem poziom edukacji. W postkomunizmie brak takiej, jednoznacznej "racjonalności antropologicznej". Odwrotnie - sfunkcjonalizowane są działania patologiczne z punktu widzenia etyki kontraktu, dobra publicznego czy po prostu dobrych obyczajów.

O potrzebie post-polityki

Polityka, uprawiana w perspektywie krótkich cykli wyborczych, odwołująca się do partyjnej tożsamości i nastawiona na mobilizację określonego segmentu wyborców, używa szczególnego kodu ograniczonego. Kod ten odwołuje się zazwyczaj do naładowanej emocjami narracji. Taki język nie nadaje się do formułowania i rozwiązywania problemów wymagających meta-analizy, która stanowi obecnie warunek rządności. Chodzi o analizę właściwej sekwencji kroków i właściwych relacji między złożonymi strukturami, w tym - problemu władzy strukturalnej i przemocy strukturalnej. Analiza taka wymaga długiego horyzontu czasowego, umiejętności zmiany wyjściowego punktu obserwacyjnego, patrzenia z perspektywy całości i wykraczania poza granice resortowe, a nawet - państwowe. Język meta-analizy, odrzucający ahistoryczne, esencjonalne podejście do instytucji relatywizuje ich sens do określonej "czaso-przestrzeni". To samo może być racjonalne dla dojrzałych rynków, a szkodliwe dla początkujących. Takie podejście wymyka się łatwym odniesieniom do sfery wartości i nie nadaje się do wyborczej mobilizacji. Aby skutecznie sterować trzeba bowiem chwytać problemy, zanim staną się częścią świadomości potocznej. Polityka zaś, rozumiana - jak u nas - jako gra wyborcza, idzie zawsze krok za ową potoczną świadomością. Meta-analiza (i oparta na niej post-polityka) sceptycznie podchodzi do polityki jako narzędzia. Tej drugiej chodzi o wyrażenie konfliktu interesów. Post-polityka zaś próbuje wydobyć i łagodzić konflikty standardów racjonalności wynikające z odmienności logiki poszczególnych typów działania. Przykładem takiego konfliktu jest diametralnie różna gra z niepewnością odmiennych typów kapitału: w krótkim horyzoncie czasowym kapitał finansowy żywi się niepewnością, który niszczy kapitał produkcyjny, chodź w długim - oba na niepewności tracą.

Wejście do UE zwiększy jeszcze potrzebę post-polityki. Będzie to wymagało gruntownej przebudowy państwa.

Po pierwsze - spłaszczanie hierarchii, z likwidacją powiatów i wzmocnieniem gmin. Nie chodzi o większą liczbę urzędników, ale o profesjonalizację gmin. Zatrudnienie, kształconych u nas i - bezrobotnych -specjalistów od integracji europejskiej, funduszy unijnych, inwestycji i - co ważne - od pracy organicznej nastawionej na pomoc w tworzeniu podmiotów (np. organizacji producentów) niezbędnych dla wejścia na unijny rynek. Potrzebni też będą urzędnicy - społecznicy szukający nowych form pomocy społecznej i integrujący społeczność lokalną dla konkretnej odpowiedzialności za sąsiada w biedzie. Nowoczesne struktury rządzenia cechują się ruchomymi centrami. Dla gmin oznacza to tworzenie, na określony czas związków z sąsiednimi gminami dla realizacji określonego celu. Różne cele (administrowanie szpitalem, szkoły, wspólna inwestycja, wspólne szkolenia) mogą wymagać równoczesnego funkcjonowania gminy w różnych związkach gmin. Punktem wyjścia musi być proces, a nie - sztywna struktura.

Po drugie - województwa - oczywiście bez sejmików, marszałków, gabinetów politycznych, rzeczników - a za to ze specjalistami od polityki regionalnej (w tym - ponadgranicznej) i inwestycji łączących kapitał prywatny.

Po trzecie - poziom rządu (też odchudzony o gabinety polityczne i liczbę wiceministrów) powinien w większym stopniu opierać się na służbie cywilnej. Obok Centrum Legislacyjnego powinno powstać Centrum Meta-Analizy, w sposób obligatoryjny opiniujące decyzje. Chodzi o wyłapanie możliwych negatywnych efektów dla całości, ustalanie właściwej sekwencji kroków, stałe analizowanie zagrożeń w relacjach między segmentami o odmiennej logice. Właśnie w tej sferze rodzą się obecnie kryzysy wynikające z załamania zaufania, przenoszenia napięć i dochodzenia zbyt wielu parametrów w pobliże warunków brzegowych, co może zdestabilizować całość. Centrum takie powinno projektować pomysłowe instytucje pełniące rolę buforów, amortyzatorów, bezpieczników i obszarów negocjacji między pajęczynami o odmiennych standardach racjonalności. To ono winno proponować rozwiązania niwelujące skutki przeszłych błędów w zakresie sekwencji i instytucjonalizacji. Np. gdy giełda nie może wchłonąć oszczędności emerytalnych - czemu nie stworzyć Banku Hipotecznego z funduszami jako udziałowcami (i -jak np. w Korei Płd. - zabezpieczeniem spłat przez składkę -w razie okresowego załamania możliwości płatnika)?

A oto trzy dalsze rekomendacje:

Po pierwsze - decentralizacja. Gdy w latach 80-tych we Włoszech rozpoczęto dyskusję o kryzysie państwa jednym z wniosków było stwierdzenie, iż "demokracja negocjacji" (podobnie jak u nas - między urzędnikami i lobbystami) powoduje rozpraszanie władzy, energii i środków, gdy w pierwszych latach integracji z UE kluczowy jest proces odwrotny: Agregacja środków, większa selektywność działań i instytucjonalna pomysłowość. Nie oznacza to centralizacji. Odwrotnie - owa agregacja środków, jasność priorytetów musi dotyczyć wszystkich poziomów.

Po drugie - przejrzystość przestrzeni między państwem a rynkiem wymaga rewizji obecnej zasady komercjalizacji która sprzyja marnotrawstwu bez odpowiedzialności za straty. Konieczna jest prywatyzacja albo jednoznaczny nadzór właścicielski państwa - bez obecnych fikcji. Konieczna jest zmiana ordynacji wyborczej na większościową (okręgi jednomandatowe). To jedyna możliwość ograniczenia partyjniactwa.

Kres metafizyki państwa

Zewnętrzny wymiar kryzysu łączy się ze zmierzchem metafizyki państwa. Ewolucja UE (widoczna w projekcie europejskiej konstytucji) jest tu wyraźnym sygnałem. Mit państwa jako kapsuły, w której najpełniej wyraża się nadzieja na racjonalizację życia społecznego wyczerpał się. Nie oznacza to oczywiście końca samego państwa jako-jednej z wielu - struktur decyzyjne -regulacyjnych: zmianie ulega stosunek do państwa i rola polityki. Ruch idei, który zapoczątkował w Europie powstanie metafizyki państwa łączył się z ponownym odkryciem filozofii greckiej i poszukiwaniem, począwszy od XIV wieku, nowego źródła pewności w związku z postępującą relatywizacją wartości i ich wypchnięciem do sfery kultury. Oświecenie (zarówno w jego rewolucyjnej, francuskiej, jak i konserwatywnej, niemieckiej wersji) stworzyło podwaliny koncepcji państwa nowoczesnego. Najpełniejszy socjologiczny wyraz tej koncepcji (a równocześnie - metafizyki państwa) dał Max Weber. Traktował on państwo jako twór stanowiący ucieleśnienie procesu racjonalizacji, bo zdolny do przezwyciężenia antynomii, napięcia między racjonalnością formalną (prawo, procedura) a racjonalnością substancjalną ucieleśnioną w idei sprawiedliwości i rozwoju. W tle tej koncepcji leżała fascynacja dyktatem formy, gdy suwerennie tworzony - i wciąż udoskonalany - system prawa i procedur miał kierować jednostki, niejako mimowolnie, ku realizowaniu wartości.

Ten racjonalizujący automatyzm struktur stanowił podstawę metafizyki państwa. Już zresztą Locke podkreślał, iż akceptując rynek jako formę działania, mimowolnie - nieświadomie, akceptujemy nierówności. Weber podkreślał, że racjonalność nowoczesnego państwa wynika z jego struktury (formy właśnie) a nie - z jakości działań poszczególnych aktorów. Kosztem takiej racjonalizacji była z jednej strony redukcja indywidualnej wolności i podmiotowości moralnej (a więc i transcendencji). Została ona zastąpiona wizją wyzwolenia poprzez uczestniczenie w konstrukcji ucieleśniającej rozum. Z drugiej strony było to odejście do konkretu etyki odpowiedzialności na rzecz abstrakcyjnej etyki intencji. Zyskiem miała być pewność, jednolitość znaczeń, rozumność i przejrzystość formalnej, hierarchicznie zorganizowanej racjonalności, a także jawność demokratycznej procedury pozwalającej wyrazić konflikty interesów i je rozwiązywać.

Globalizacja skorodowała tą wizję. Jednoznaczna suwerenność i jednorodność prawa już nie istnieją. Kluczowy dla funkcjonowania społeczeństw jest nie wyrażany (i - co ważniejsze - nie uznawany w tej konstrukcji) konflikt standardów racjonalności, gdy sens instytucji zmienia się w zależności od kontekstu i czaso-przestrzeni z perspektywy, której dokonuje się oceny. Dyskurs polityczny w demokratycznej przestrzeni państwa, i tworzony w tej skali, jednolity system prawny nie stanowią już wystarczającej gwarancji racjonalności działań i realizacji wartości.

Sterowność jest obecnie wypadkową jakości wewnątrz-systemowych powiązań między instytucjami, korespondencji owych instytucji do stadium rozwoju oraz - umiejętności meta-analizy i meta-regulacji, a nie - efektem zdolności władczych skupionych w jakimś, jednoznacznie określonym, centrum rządzenia. Owa władza bez podmiotów, władza systemu nad samym sobą wydaje się dziś istotniejsza od władzy demokratycznie wybranej politycznej reprezentacji.

Marginalizacja polityki (w porównaniu z innymi typami dyskursu i regulacji) powoduje, że coraz częściej kwestionuje się również metafizykę "racjonalizacji" czyniącą z jednorodnego prawa i politycznej procedury, zamkniętych w kapsule państwa, gwaranta realizacji wartości. Coraz częściej sięga się też do rozwiązań zaczerpniętych z innych systemów rządzenia, które - jak chociażby federacja amerykańska - nie uległy mitowi racjonalizacji. O ich efektywności w dobie globalizacji decyduje ich relatywna "przednowoczesność" związana z deficytem polityki; dwuwładzą (reprezentacja polityczna i władza sądownicza); sterowaniem rozmytym (z samoregulującymi się, nie poddanymi unifikacji, strumieniami działań i kontrolowaniem tylko warunków brzegowych); stabilnością gwarantowaną przez kontraktualność i nie absolutyzowanie instytucji, z tolerowaniem konfliktów, które dzięki temu nie ulegają ideologizacji; wreszcie - z dwoistością treści w ramach tej samej federacyjnej formuły, pozwalającą na nagłą centralizację w momencie kryzysu automatycznie, bez politycznej debaty.

Projekt europejskiej konstytucji przenosi niektóre z tych rozwiązań. Proponowana formuła pozwala dalej realizować tak fascynujący Europejczyków dyktat formy, choć już nie w kapsule państwa. Wbudowana w proponowane procedury, bezdyskursywna możliwość nieciągłości i proponowana zasada podwójnej większości (gdy sama ta forma dezartykułuje, bo automatyczne blokuje wyrażenie pewnych interesów, bez uciekania się do argumentów politycznych) to dobre przykłady owej post-polityki i dyktatu formy. Ma to służyć większej koncentracji środków, ograniczeniu w przyszłości redystrybucji i - zwiększeniu szans Europy w globalnym współzawodnictwie. Ale - przede wszystkim - jest wyrazem schyłku metafizyki państwa i przejścia od Europy państw do Europy Ojczyzn.

Ceną, jaką Europa może zapłacić za tą ewolucję jest groźba "odspołeczenienia". To przecież polityczność stanowi obecnie podstawowy gorset strukturujący społeczną aktywność. "Nowoczesność" wyeliminowała bowiem i korporatyzm, i tradycjonalizm, a sekularyzacja osłabiła więzy religijne. Po wyczerpaniu metafizyki państwa i zmniejszeniu wagi aktywności politycznej rysują się trzy możliwości. Albo nastąpi przekształcenie społeczeństw we wspólnoty (a więc wzrost nacjonalizmu także w Niemczech i Francji byłby skutkiem, a nie - przyczyną obecnej ewolucji UE). Albo powstaną "hobbesiańskie", samokontrolujące się społeczeństwa zastępujące skorodowane państwa i manipulujące samymi sobą poprzez kulturę. Albo wreszcie - pogłębi się apatia, atomizacja i rozpad społeczeństw, na rzecz "lokalności" i prywatności.

Trudno nam, jako Polakom, zrozumieć ów kryzys metafizyki państwa, bo nie uczestniczyliśmy w wyłaniającym ją ruchu idei. Gdy zachodnie państwa racjonalizowały się, my byliśmy pod zaborami. Gnostyczna (obiecująca świeckie zbawienie), konstruktywistyczna i narzucona formuła komunizmu, w której węzeł partia - państwo był władzą i równocześnie pretendował do roli jedynego historycznego podmiotu, wiedzącego lepiej, co leży w obiektywnym interesie społeczeństwa, był tylko aberracją doprowadzającą do absurdu (i kompromitującą) ideę racjonalizacji.

Bez zrozumienia tego procesu nie porozumiemy się z Europą. Nie zrozumiemy też własnego kryzysu państwa i polityki i jego związku z post-politycznością nowego europejskiego dyskursu, nastawionego na sterowność i dyktat formy w szerszej, już ponad państwowej, skali. Próbę takiego niezamierzonego dyktatu mieliśmy już w opisanej wcześniej przemocy strukturalnej, gdy sekwencja liberalizacji i instytucje bez odpowiedniego kontekstu a nie - polityka, określiły zasady i kierunek naszego funkcjonowania oraz koszty społeczne, które ponieśliśmy.

W biuletynie Transitions wydawanym przez Bank Światowy (numer l - 3.2003) mówi się o dwóch kryzysach, przez które przeszły kraje naszego regionu: kryzysie końcówki komunizmu i kryzysie ze względu na sposób wchodzenia w globalny podział pracy. W efekcie - średnia stopa wzrostu PKB na głowę (% na rok) w naszym regionie wyniosła w latach 1978-1999 -0.4, gdy w krajach rozwiniętych +2.0, całym świecie +1.1, Afryce +0.6 a Azji i Ameryce Łacińskiej po +0.9 . Zadecydowały błędy instytucjonalne i głównie w tej sferze (wraz z poprzedzającą, trafną meta-analizą) trzeba szukać ratunku intensyfikując jednocześnie wydatki na edukację inwestycje infrastrukturalne i popieranie inowacyjności!

Gdy tekst wydaje się niezrozumiały proponujemy przeczytać kilka razy. Podkreślenia zielone od redakcji.