Artykuły informacyjne z kraju i ze świata

Powrót

: Polska

Samorząd gospodarczy

Lokalne strategie rozwoju gospodarczego

Stała troska o wzrost konkurencyjności firm na rynku lokalnym decyduje o ich rozwoju na rynkach zagranicznych. Tylko firmy dobrze zarządzane mają szanse wyjścia na rynki międzynarodowe. W tym kontekście lokalne strategie rozwoju gospodarczego odgrywaja istotną rolę.

Strategie są dziś w modzie. Łatwo zlecić opracowanie strategii; często też się zdarza, że otrzymamy "produkt", który nie nadaje się do niczego. Strategia nie jest bowiem neutralnym dziełem, którego opracowanie można zlecić podwładnym lub konsultantowi. Ci ludzie mogą ułatwić, przyspieszyć, poprawić jakość opracowania. Strategia jest zawsze funkcją władzy. Nie można jej powierzyć nikomu i nie można zdjąć z siebie odpowiedzialności za jej skutki (lub ich brak). Dlatego każdy, kogo interesuje lokalny rozwój gospodarczy, powinien wiedzieć, jak zatrudniać ekspertów, organizować prace nad strategią i w nich uczestniczyć, dokonywać odbioru dzieła oraz wykorzystywać je w swoim działaniu.

Ze strategią rozwoju jest tak jak z samym rozwojem, który definiuje się bardzo różnie. Można powiedzieć, że rozwój to zmiana stanu na lepszy, z punktu widzenia wybranych kryteriów i wartości. Dla każdego jednak rozwojem może być co innego, zwłaszcza jeśli zaspokoiło się już potrzeby elementarne. Rzecz trochę się upraszcza, gdy mowa nie o rozwoju w ogóle, lecz o rozwoju gospodarczym. Wiadomo przynajmniej, że ma on doprowadzić do wzrostu dobrobytu i standardów życia większości mieszkańców, ale i w tym przypadku potrzebna jest długa lista kryteriów, kierunków i objawów, które określają, na czym rozwój będzie w danym momencie polegał.

Lokalna gospodarka musi być analizowana, rozumiana i wspierana w sposób uwzględniający specyficzne miejscowe warunki. Pozostając blisko jesteśmy w stanie poznać je i zrozumieć znacznie lepiej niż odległe szczeble władzy państwowej. Dlatego też misją władzy lokalnej jest wykorzystywanie lokalnych zasobów i jedynych w swoim rodzaju warunków, bez tracenia z oczu informacji i strategii makroekonomicznych.

Rozwój gospodarczy na szczeblu lokalnym oznacza też napływ środków i możliwości, które pozwolą lokalnej władzy na zaspokajanie więcej potrzeb na wyższym poziomie. Wreszcie rozwój nie jest wolny od zagrożeń. Może spowodować wzrost zanieczyszczeń albo zmienić sposób życia, który dotychczas był niezależną wartością dla mieszkańców. Może też wpłynąć ujemnie na dotychczasowe dziedziny gospodarowania.

Podstawowe cechy i pożądany zakres lokalnej strategii rozwoju gospodarczego.

Strategia rozwoju gospodarczego to ustalenie konkretnych celów tego rozwoju możliwych do osiągnięcia oraz metod, jakie zastosuje się realizując ustalone cele, a także zestawu środków, jakie zostaną wykorzystane do ich realizacji.
Lokalna strategia powinna mobilizować efektywne wykorzystanie wszystkich miejscowych potencjałów oraz opisywać niezbędne kroki prowadzące do realizacji głównych celów w krótkim, średnim i długim czasie, a także przewidywać możliwe działania alternatywne. Powinna wyprzedzać własne (gminne) i cudze (innych gmin, województwa, kraju) działania oraz trendy gospodarcze.
Typowym zakresem oddziaływania władzy lokalnej na rozwój gospodarczy jest planowanie przestrzenne, operacje na gruntach (scalanie, sprzedaż, dzierżawa), rozwój infrastruktury (uzbrojenie terenów), budowa dróg. Resztą zajmują się inni aktorzy rozwoju lokalnego. Konieczna jest więc współpraca niezależnych partnerów, ich poparcie, akceptacja proponowanej wizji i metod.

Nieczęsto będziemy opracowywali strategię rozwoju gospodarczego jako odrębny dokument. Z punktu widzenia gminy czy regionu gospodarka jest częścią większej całości. Jest powiązana i uzależniona, a także i służebna wobec wielu celów, potrzeb i zasobów znajdujących się poza nią samą. Dlatego strategia rozwoju gospodarczego będzie zwykle elementem ogólnej strategii rozwoju lokalnego.

Podstawowe cechy strategii rozwoju gospodarczego.

Nie każdy dokument, nawet jeśli tak go nazwano, jest strategią. Ze strategią mamy do czynienia wtedy, gdy spełnionych zostało szereg warunków:

• opracowano diagnozę stanu istniejącego obejmującą podstawowe problemy (potrzeby), podstawowe motory rozwoju, szanse i zagrożenia oraz podstawy do hierarchizacji czy ustalania priorytetów;
• istnieje jeden lub kilka celów strategicznych, które zostały wybrane spośród wielu możliwych i pożądanych;
• określone zostały kryteria i wartości, które przesądziły o takim wyborze i które mają wpływ na sposób realizacji celów;
• wybrano podstawowe sposoby zrealizowania celów i sprawdzono, że są one wykonalne w danym czasie i przy wykorzystaniu danych zasobów;
• określono czas, w jakim ma to nastąpić; dla strategii jest to zwykle okres 15-25 lat ze wskazaniem zadań realizowanych w okresie pierwszych kilku (np. 5-6) lat;
• określona została wizja przyszłości, do której dążymy przez realizację tych wybranych celów, za pomocą wybranych sposobów i w określonym czasie;
• stworzone zostały niezbędne warunki do współpracy wszystkich aktorów lokalnych i wszystkich sektorów gospodarki na płaszczyźnie strategii;
• propozycja strategii została zaakceptowana i przyjęta za swoją przez mieszkańców i organizacje działające na danym terenie.

Łatwo zauważyć, że istotą strategii jest dokonywanie wyborów. Musimy znaleźć to, co dostatecznie ogólne (strategiczne), niezbędne i wystarczające do osiągnięcia wyznaczonych celów, pozostawiając szczegóły w kompetencji innych. Musimy też odrzucić pokusę wpisania do strategii wszelkich nierealnych dobrych chęci. Wreszcie, strategia musi być spójna i wolna od wewnętrznych sprzeczności. Winna być wykonalna za pomocą takich środków, jakie możemy realnie pozyskać. Strategia jest owocem wyboru i decyzji podjętych z zamiarem wykonania przez konkretne osoby i na ich odpowiedzialność.
Planowanie strategiczne jest środkiem ułatwiającym podejmowanie decyzji i pozwalającym jasno przedstawiać i analizować propozycje. Nie eliminuje jednak niepewności i konieczności wyboru. Może natomiast ułatwiać kompromisy, porozumienie i akceptację wspólnej wizji oraz ułatwiać dobór środków do jej realizacji. Strategia rozwoju dotyczy zwykle większej liczby osób. Musi więc być spisana w sposób uniemożliwiający nazbyt swobodne interpretacje, nie budzący wątpliwości co do celów, metod i zakładanych skutków realizacji.
Ponieważ w strategiach rozwoju zakładamy współdziałanie wielu osób, musimy zadbać, aby była ona zaakceptowana, gdyż inaczej przestanie być realna. Ludzie nie akceptujący strategii nie będą jej realizować; mogą nawet w jej realizacji przeszkadzać. Z tych względów musi istnieć ścisły związek pomiędzy pracami twórców strategii a zbiorowością, której ta strategia dotyczy, przy czym dążenia wszystkich tych osób wpływać będą na jej kształt. Końcowy wynik opracowania będzie więc kompromisem pomiędzy początkowymi zamierzeniami, ograniczonymi możliwościami i zasobami a dążeniami tych, których strategia dotyczy.

Warto jeszcze podkreślić, że strategia:

• jest istotnym aktem władzy; dlatego prace zaczyna i kończy uchwała rady;
• dotyczy konkretnego podmiotu (zbiorowości, obszaru, dziedziny);
• jest "czyjąś" strategią - ma swego autora; jest jego własnym sposobem osiągnięcia celu. Autor ten może być ciałem zbiorowym, takim jak władza lokalna. Nie ma jednak strategii bez "właściciela".

Wbrew silnym tendencjom, aby tak właśnie było, strategia nie jest świętością - wiecznym wzorcem, do którego odnosi się wszystkie działania. Komuś, kto w sposób formalny opracował własną strategię, niejednokrotnie trudno będzie potraktować ją tak, jak na to zasługuje - jako narzędzie, którego używa się dopóty, dopóki jest przydatne, sprawne, pomocne w działaniu, a które się odrzuca, gdy już przestało służyć. Oczywiście dobra strategia to narzędzie, które starcza na długo. Warto przedstawić tutaj listę typowych błędów związanych z planowaniem strategicznym. Należą do nich:

• Traktowanie planu jako celu samego w sobie. Tymczasem największe korzyści planowania wynikają procesu jego opracowywania: dyskusji, analiz, procesu myślowego prowadzącego do podjęcia decyzji. Zbyt często dzieje się tak, że plan jest opracowany, odłożony na półkę i zapomniany. Tymczasem oddziaływać on może jedynie przez rozpowszechnienie i uznanie przez szerszą społeczność za swój.
• Uznawanie planu za niezmienny. Plan i opracowane do niego analizy tak samo jak stopień realizacji założonych celów powinny być stale weryfikowane.
• Zaniechanie sprawdzania, dyskusji i kwestionowania założeń, które legły u podstaw planu. Podstawowym narzędziem powodzenia strategii są plany rezerwowe, zasadzające się na pytaniu "co, jeśli nie powiedzie się to czy tamto" .
• Zaniedbanie starań o uzyskanie zaangażowania i akceptacji dla planu ze strony ludzi w strukturze organizacyjnej podmiotu planującego.
• Przyjęcie niewłaściwych celów. Jedną z najtrudniejszych rzeczy w planowaniu strategicznym jest odrzucenie dobrych pomysłów, które nie przystają do miejsca i czasu.
• Nakładanie niepotrzebnych ograniczeń. Władza lokalna musi wykonywać szereg zadań i - w przeciwieństwie do biznesu - nie może porzucić ich wykonywania dlatego, że jest to niekorzystne.

Może to prowadzić do schematyzmu rozwiązań, wąskiej perspektywy, fałszywego odbierania ograniczeń finansowych jako sztywnych granic i do niedostrzegania innych rozwiązań. W polskich gminach nader często pojawia się poważny błąd powierzania prac nad strategią wiecznym zastępcom lub osobom o niewielkiej przydatności na zajmowanych stanowiskach. W gorączce zadań nie decydujemy się na oddelegowanie do tej pracy prawdziwych liderów. Tym bowiem powierzamy pilniejsze prace. Tak więc "straż pożarna" składa się z najlepszych ludzi w gminie, a strategią rozwoju zajmują się średniacy. Taka organizacja przesądza raz na zawsze o wartości opracowywanej strategii. W każdej strategii tkwi zalążek nowej, następnej albo przynajmniej poprawionej - dostosowanej do nowych warunków wersji. Praca nad strategią rozwoju jest operacją cykliczną. Raz zaczęta nie ma ostatecznego końca.

Pożądany zakres prac nad strategią, proces i kształt produktu finalnego

Zakres analiz

Warunki materialne, prawne, finansowe, społeczne panujące w środowisku gminy określają, a nawet przesądzają możliwe do osiągnięcia rezultaty gospodarcze. Dlatego zakres analiz potrzebnych do strategii musi być szeroki.

Uwarunkowania ogólne:

• warunki geograficzne (środowisko, gospodarka, powiązania)
• uwarunkowania historyczne (rozwój, tradycje, funkcje)
• trendy polityczne, gospodarcze, społeczne, które w skali krajowej i międzynarodowej, w okresie przynajmniej dziesięciolecia lub dłużej kształtują generalne tendencje rozwoju, tworzą szanse ograniczenia
• miejsce w zewnętrznych planach i koncepcjach rozwoju
• funkcje wiodące (tzw. miastotwórcze), w tym m.in. rolnictwo, przemysł, handel, nauka, m.in. rolnictwo, przemysł, handel, nauka,
• związki międzygminne i inne.

Zasoby materialne (z wyodrębnieniem sektorów gospodarki i własności gminnej):

• układ przestrzenny, stan zagospodarowania, własność terenów
• stan środowiska naturalnego
• infrastruktura techniczna i sieć transportowa
• plany zagospodarowania odnoszące się do tej sfery
• rynek nieruchomości.

Gospodarka (z wyodrębnieniem sektorów gospodarki i własności gminnej):

• struktura, branże, własność, koniunktura
• przedsiębiorczość (dynamika)
• rynek pracy
• szara strefa, gospodarka nieformalna, wyjazdy zarobkowe
• znane perspektywy, żywe tradycje
• dynamika i trendy rozwojowe w gospodarce regionu
• charakterystyka budżetu gminy

Struktura i organizacja społeczna:

• demografia
• aktywność i organizacja społeczna
• żywa tradycja i więzi społeczne (zwartość społeczeństwa lokalnego, tradycje kulturowe, więzi sąsiedzkie, ich rola w życiu gospodarczym)
• potencjał ekonomiczny mieszkańców (zasoby, tradycje, dynamika)
• przybywający interesanci, emigranci, turyści korzystający z naszej miejscowości.

Podstawowe potrzeby mieszkańców:

• mieszkania
• usługi (bytowe i komunalne)
• administracja
• zdrowie, bezpieczeństwo, opieka społeczna
• edukacja
• praca
• kultura
• rozwój, samorealizacja
• turystyka, wypoczynek i sport.

Poziom satysfakcji:

• obywateli
• zatrudnionych
• podmiotów gospodarujących na naszym terenie
• przybywających.

Do podstawowych błędów popełnianych przy przeprowadzaniu analiz uniemożliwiających później opracowanie dobrej strategii nie należą wcale błędy metodologiczne. Te łatwo wychwycić i skorygować, tracąc co najwyżej trochę czasu. Bardzo często wyłącza się poza zakres analiz te dziedziny, które nie są objęte kompetencjami czy też "władztwem" gminnym. Typowym błędem jest zaniechanie analizy i oceny sytuacji przedsiębiorstw nie należących do gminy, takich jak przedsiębiorstwa prywatne, przedsiębiorstwa kontrolowane przez wojewodę lub innego gestora, przedsiębiorstwa prywatyzowane lub restrukturyzowane. Podobnie pomija się lub ogranicza zakres analizy i oceny polityki wobec rynku pracy czy stan usług znajdujących się poza kontrolą władz lokalnych (np. drogi krajowe, szpitale "ponadlokalne" czy szkoły wyższe). Wreszcie nie zwraca się należytej uwagi na nieformalne sektory gospodarki.

Błąd polega na tym, że pozbawiając się informacji i oceny, nie wiemy, jakie szanse i jakie zagrożenia niesie obecna sytuacja i dalszy rozwój. Nic o nich nie wiedząc, nie możemy też wciągać tych partnerów do gry o rozwój.

Zakres strategii

Podkreślamy w wielu miejscach, że rozwój gospodarczy zależy od wielu pozornie odległych czynników. Ważne jest ich wykorzystanie. Ważne jest też, jak rozpiszemy role poszczególnych aktorów życia gospodarczego: przedsiębiorstw i konsumentów, gospodarstw domowych i szkół. Sekret dobrej strategii polega na wykorzystaniu wszystkich potencjałów i na ich harmonizacji tak, aby działały zgodnie i w wybranym przez nas kierunku. Przykładowy zakres zagadnień rozwoju gospodarczego w strategii może objąć:

1. Ogólne cele i wartości (środowisko naturalne, styl życia, odczuwane potrzeby), kierunki i skalę rozwoju gospodarczego;
2. Strategię budżetową: Budżet mały czy duży, budżet gminy w stosunku do skali i struktury całości obrotów finansowych w danej jednostce; na tym tle podział zadań związanych z rozwojem. Podstawowa struktura wpływów i wydatków (skala i polityka budżetowa; zasadnicze kierunki przeznaczania środków budżetowych);
3. Przyjęty zakres i charakter obsługi oraz standardy cywilizacyjne (np. usług komunalnych infrastruktury społecznej) oraz mieszkania, usługi, świadczenia socjalne;
4. Sposób realizacji zadań władzy lokalnej (np. usługi publiczne, gospodarka komunalna kontraktowanie);
5. Reguły i zakres zamówień publicznych;
6. Politykę zagospodarowania terenów, rekultywacji, poprawy stanu środowiska, zasady rozwoju rynku nieruchomości;
7. Stosunek do przedsiębiorczości i zatrudnienia;
8. Określenie głównych gałęzi gospodarki i profilów działalności (produkcji, usług), które będą podstawą dynamiki gospodarczej;
9. Metody stymulowania rozwoju gospodarczego (np.)
   • własna działalność gospodarcza
   • inwestycje i wydatki własne
   • zasady współpracy i preferencje dotyczące inwestorów
   • przygotowanie warunków dla działalności gospodarczej (np. uzbrojenie terenów, drogi, łączność)
   • promocja i obsługa inwestorów
   • programy i instytucje pomocy, zachęty
   • polityka edukacyjna
   • polityka rynku pracy;
10. Zakres współpracy i konkurencji
    • mikroregion
    • region i administracja rządowa
    • współpraca i konkurencja międzynarodowa
    • sektor prywatny w gospodarce
    • organizacje pozarządowe i inicjatywy społeczne (w tym uczestnictwo w inwestycjach i innych bezpośrednich działaniach dla rozwoju).

Przykładem zakresu i typów rozwiązań dowodzącym, jak szeroki zakres zagadnień pozornie niegospodarczych może objąć strategia rozwoju, jest przeglądowa tabela strategii gospodarczej wspierającej program rewitalizacji zabytkowego centrum Dzierżoniowa (z opracowania dla Brytyjskiego Funduszu Know How).

Opracowanie PARP

Powrót